减轻农民负担是一项系统工程,需要从诸多方面进行政策调整,但最根本的是要从乡镇财政建设抓起。
一、乡镇财政建设滞后是农民负担减而不轻的重要原因
(一)乡镇财政包干变成了农民负担包干。现行的财政体制是明确各级财政的事权,划分税种,确定基数后包干负责。应该说这是一种比较先进的财政管理体制。但在确定基数时却忽略了一些必须考虑的重要因素。一是农业各税的征收风险。农业税征收涉及到千家万户,客观上农户纳税能力参差不齐,主观上农户纳税意识千差万别,因而农业各税很难收齐。但在现在的征管体制下,各级财政必须完成每年的财税收入任务,由于任务是一级压一级,越是底层,压力越大,风险越大。据调查,某县农业税欠收1万元以上的村就达到82%,特产税的征收率不足50%。村干部为了完成财政收入任务,不得不向金融机构贷款或向民间借高利贷,欠收的税款、借贷的本息就成了乡村负债,最终又以统筹、集资或提留的方式落到农民头上。二是农业各税的变动情况。财政包干的基数确定以后,一般是数年不变,很少考虑用地的变化。如对国家工程建设用地,水库淹地,公路占地的税收基数都没有及时调整,而是平均摊到农民头上。这些年,农民为了致富,在自己承包的责任田里种植特产作物的多了,特产税必须交,但原来的农业税却不能少,农民对此很有意见。三是农业各税的征收费用。众所周知,农业各税的征收涉及到千家万户,其征收成本一直很高,尤其是特产税,征收成本一般在所收税款的20%左右,如此高的成本在确定包干基数时没有考虑,有的地方象征性地给基层拨一点,也是杯水车薪。这些成本支出,最后还是由对村级经济负无限责任的农民来承担。四是支出包干的资金缺口。支出包干基数确定后,也是一定数年不变,但支出情况很难预测。这些年行政人员的工资不断增长,包干支出基数确定时没有考虑的各项补贴增长更快,已不少于工资部分。乡镇为保证行政人员工资,不得不变着法儿筹集资金,向农民伸手。
(二)涉农税收政策不利于减轻农民负担。一是涉农各税比其它产业的税率相对要高。农业税是按稻谷计征的,计征价格没有及时随市价下调到位。如1999年的计征价是每百市斤60元,而当年稻谷的市价不到40元;农民杀一头猪销售仅正税就要42元,一只羊的屠宰税也要10元,都比其它产业的税负要高。二是农业各税的征减免政策落实不到位。在特产税、屠宰税的征收上,乡镇每年都按任务数下放到各村,由于受征收季节性和征收人力的限制,如果按实征收,村里难以完成任务,于是又只好将其分摊到户。结果是屠宰税变成了“人头税”,特产税变成了“特产作物税”,不管结不结果,不论价格多少,都得如数交税。农业税政策性减免很难落实到每个农户。
(三)预外资金管理不严,使农民负担成了无底洞。来源于农民的乡统筹和村提留,是由乡镇“七站八所”收取的,虽然其资金已纳入乡财政统管,实行乡一级财政综合预算。但目前农村的“三提五统”收费项目,都是根据需要在年初纳入财政计划后来筹款,而不是根据农民的实际承受能力来安排。另外,这些站办所收取的乡统筹款,一般是谁收谁用。而这些单位的投资决策、费用开支等制度很不健全,监督约束也很不得力,花钱的随意性仍然很大。一些单位购车、建房、乱发奖金、乱报车费、餐费,形成很大的资金缺口,最终又是靠向农民加码收费来填补,农民负担便成了无底洞。
二、减轻农民负担必须解决乡镇财政建设滞后问题
(一)体恤乡镇实际困难,完善财政包干体制。首先,要进一步明确乡镇财政的职能、乡镇财政的事权和财权划分,还权于乡镇,充分发挥乡镇当家理财的积极性。其次,收入包干要留有余地。对农业各税收入基数的确定,可以根据近年村级农业各税的实际征收率而定。其三,支出包干不留缺口。税收的征收成本,必要的行政事业经费要留足。其四,建立包干基数调整机制。对因土地用途变更需要下调的,要按照有关规定和程序及时予以核减。
(二)逐步完善税收政策,适当降低涉农税率。要整体降低农业各税税率,使其保持在与一般工业品相应的水平上,这样才能体现出对作为基础产业的农业的重视。对普通农产品和特产品征税要一视同仁。现在特产税的税率高于一般农产品的税率,实际上是对特产种植的一种抑制。要加大监督力度,把农业各税的减免政策落实到位,该减的一定要减下去;同时强化征缴措施,该收的税一定要收上来。
(三)重新审定收费文件,坚决维护农民权益。对涉及向农民收费的文件要重新认真地来一次清理,要从减轻农民负担、维护社会稳定的角度审视其合理性。清理要多征求乡村干群的意见,确实让不合理的收费项目从文件中消失。政策一经确定,就要维护它的严肃性。对涉农收费的文件要实行三公开。即:公开收费项目,公开收费标准,公开收费范围。加强督导,对督导中发现的问题,采取坚决果断的措施予以纠正。