时间:2020-04-27 作者:褚利明 文秋良 (作者单位:财政部农业司农业处)
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摘要:
财政支农专项资金是国家财政预算安排的财政专项支出,是财政支农总支出的重要组成部分。为加强财政支农专项资金的管理,提高资金使用效益,财政部制定了《财政支农资金项目管理办法》,个别专项资金如发展粮食生产专项资金还制定了专门的项目管理办法,使支农专项资金管理进入了一个新阶段,使得项目管理在资金申报规范化、项目确定科学化方面向前迈进了一大步。但由于财政支农专项资金大多为补助资金,一个项目中还有地方、农村集体和农民个人的出资,项目管理与项目资金管理难以协调,加之其他一些方面的原因,项目中财政资金的使用管理问题和监督问题仍然没有得到有效解决。因此,探索乃至完善支农专项资金管理办法,仍是我们做好财政支农工作所面临的一项重要任务。
一、实行项目预算管理是财政支农专项资金管理行之有效的方法
财政支农专项资金实行项目预算管理,就是依据专项资金性质、目标和要求,对资金预算落实到具体项目、细化项目支出内容、明确相应支出标准、进行资金监管的全过程进行规范化和程序化的管理。目的是要充分考虑到财政支农专项资金所具有的特点,克服按现行资金使用管理办法监管支农专项资金所存在的种种不足,以达到严格管理,提高...
财政支农专项资金是国家财政预算安排的财政专项支出,是财政支农总支出的重要组成部分。为加强财政支农专项资金的管理,提高资金使用效益,财政部制定了《财政支农资金项目管理办法》,个别专项资金如发展粮食生产专项资金还制定了专门的项目管理办法,使支农专项资金管理进入了一个新阶段,使得项目管理在资金申报规范化、项目确定科学化方面向前迈进了一大步。但由于财政支农专项资金大多为补助资金,一个项目中还有地方、农村集体和农民个人的出资,项目管理与项目资金管理难以协调,加之其他一些方面的原因,项目中财政资金的使用管理问题和监督问题仍然没有得到有效解决。因此,探索乃至完善支农专项资金管理办法,仍是我们做好财政支农工作所面临的一项重要任务。
一、实行项目预算管理是财政支农专项资金管理行之有效的方法
财政支农专项资金实行项目预算管理,就是依据专项资金性质、目标和要求,对资金预算落实到具体项目、细化项目支出内容、明确相应支出标准、进行资金监管的全过程进行规范化和程序化的管理。目的是要充分考虑到财政支农专项资金所具有的特点,克服按现行资金使用管理办法监管支农专项资金所存在的种种不足,以达到严格管理,提高资金使用效益的要求。
去年以来,财政部、农业部对农业科技“跨越计划”(以下简称“跨越计划”)专项资金使用管理在项目预算管理方面进行了成功的探索。
“跨越计划”自1999年设立,由财政部、农业部共同组织实施,旨在强化农业科学技术的集成与配套,加强农业生产性试验和示范,加速农业科技成果的熟化,解决科技与农业生产的脱节问题,提高农业生产力水平,以实现21世纪农业科技和农村经济的跨越式发展。该专项资金,总量6000万元(含超级杂交稻资金1000万元)。为了管好用好此项资金,财、农两部联合制定了《农业科技跨越计划实施管理办法(暂行)》,《办法》在计划的组织管理、项目立项程序、项目实施和资金管理等方面作出了规定,特别是“跨越计划”实行咨询、决策、管理和执行相分离的管理体制和项目的执行实行首席专家负责制的规定,为项目预算管理的试行奠定了基础,进而两部在项目审定和资金分配等方面做了积极探索。具体做法是:
第一步,发布项目指南。由主管部门根据国家产业政策,结合本行业当前发展要求,提出本行业拟支持的重点。在此基础上,主管部门会商财政部根据资金总额确定本年度重点支持领域,并确定项目指南向各省(区、市)发布,由各省级农业主管部门按规定时间、格式要求和程序申报项目。
第二步,进行项目形式审查。由主管部门组织部内有关行业司局及相关专业科技专家进行项目形式初审。审查的内容包括:申报项目是否属于计划的支持重点;是否有行政主管部门推荐;是否具备相关证明材料;是否有省级行政主管部门的正式申报文件;申报项目定位是否准确;项目解决的问题是否分析清楚;核心技术和配套技术是否具备先进、新颖、可行性;采取的技术路线和实施思路是否可行等。经形式审查后合格的项目,主管部门通知申报单位上报具体实施方案。
第三步,进行项目评审。首先,确定项目评审的原则要求:一是在宏观政策上,项目是否紧扣农业结构调整、农业生态环境建设、西部大开发等当前我国农业发展重点;二是主要项目是否有利于解决我国农业发展中一些急需解决的技术性问题;三是核心技术必须是先进的;四是配套技术是否到位,以保证核心技术的实施;五是成果的合法性,如农药、兽医必须通过管理部门登记,转基因作物必须通过农业部安全性评价等;六是项目单位与各协作单位必须具备良好的合作基础,以确保项目的顺利实施;七是项目目标规范,即项目成败的关键主要是看项目完成后能否提供出一套完整的技术方案、操作规程或标准,而不仅仅着眼于规模与效益。按上述评审原则,由主管部门组织国内有关行业知名专家组成评审委员会对当年“跨越计划”项目进行评审。评审程序如下:一是召开专家委员会预备会,重点讨论当前农业发展形势及急需解决的重大问题,通报评审原则和评审要求;二是各申报项目的首席专家向评审委员会作汇报;三是评审委员会就项目有关问题向首席专家质疑;四是评审委员会对各项目逐一进行讨论;五是评审委员会集体投票,按得票多少确定当年入选项目,并当场公布结果。
第四步,确定项目经费预算。在“跨越计划”各项目选定后,确定各项目的经费预算。根据财、农两部共同制定的“跨越计划”实施办法和实施各项目支出需要,首先明确“跨越计划”项目经费的使用范围包括以下10个方面人员经费、设备购置费、核心技术完善费、配套技术集成费、示范费、业务活动费、项目组织协调费、宣传费、评估验收费、不可预见费等。为保证项目的完成,其中设备购置费、核心技术完善费、配套技术集成费、示范费等的比重不能少于项目总经费的70%。按照上述‘跨越计划”项目经费使用范围,由主管部门共同组织经济和财务方面及行业内的专家对项目实施方案进行审查,确定项目经费预算。审查的重点是:项目所列经费支出内容是否在专项资金规定的使用范围之内;各项开支的标准是否符合实际情况;是否有与项目无关的支出;项目正常实施是否还需要其它开支等。最后,经过讨论按项目执行的实际需要确定该项目的总经费数。
第五步,明确经费使用原则。“跨越计划”项目经费的使用实行首席专家负责制,具体原则是:按确定的经费支出内容专款专用的原则;主管部门财务实行资金总额控制,按支出进度实行分期拨款的原则;超出预算规定范围但又是项目所必须的经费支出,由首席专家说明经费内容,上报主管部门审批后方可在不可预见费中列支的原则。
第六步,签定项目合同及资金监管。项目经费预算完成后,由主管部门与有关省(区、市)主管部门和首席专家签定项目合同,明确双方的权责。项目执行中,资金使用的监管由所在省级主管部门进行。至此,“跨越计划”项目经费预算管理的过程即告结束,2000年,各省(区、市)上报“跨越计划”项目270多个,经过形式审查的项目57个,最后审定的项目28个,安排资金总额6000万元。
通过两年的实践,各省(区、市)主管部门、项目申报单位和农业部行业主管司反映,“跨越计划”资金实行项目预算管理的办法,取得了很好的效果,项目的确定和资金的分配消除了行政主管部门不当干预和人情关系,做到了客观、公开、公正;项目选择准确;项目资金规模比较合理,有利于项目的顺利实施。
二、财政支农专项资金全面实行项目预算管理的基本构想
(一)财政支农专项资金实行项目预算管理要解决的几个问题
第一,要建立项目库。每项财政支农资金都有其特定目的和明确支持对象,主管部门要根据一定时期事业发展的需要,按照支农专项资金的特定目的,在编制出规划的基础上,建立起项目库,并按预算年度发出项目指南,据此确定每个年度支持的重点和范围。
第二,要建立专家支持系统。项目的评审选定和项目资金规模的确定,需要有较强的专业技能。邀请专家参与,发挥相关行业专家的作用,形成专家评审制度;是保证项目选择准确、可行的需要,是搞好项目预算管理的一项重要内容。建立专家支撑系统要做到专家的组成具有广泛性、代表性;专家的行为要排除外界影响,做到客观、公正;保证评审结果的可靠性。
第三,要制定财政支农专项资金总的使用管理办法。支农专项资金项目预算是在资金使用管理办法的基础上进行的,不能用资金使用管理办法替代项目预算。实行项目预算后,无须每项支农资金都制定使用管理办法。可以考虑研究制定出一个概括性强的总的使用管理办法,作为项目经费预算的基本原则。这样,既有利于规范财政支农专项资金使用管理办法,又有利于减少不必要的重复工作,还有利于实行项目预算管理。
第四,制定支出标准和项目预算编制模式。财政支农专项资金实行项目预算,要制定相应的各项开支标准,如人员经费支出定额、差旅费定额、设备购置费定额等。这是项目经费预算的基础性工作。同时,要制定编制项目预算的模式,逐步提高项目预算管理的规范化水平。
(二)财政支农专项资金实行项目预算管理应当注意的几个问题
第一,经费预算与项目预算二者之间的关系。专项经费预算是财政部门根据法定程序而确立的。因为一个专项资金所安排的项目较多,财政部门在批准经费预算时,由于受到人力、时间、专业知识等方面因素的影响,对项目的选定、每个项目的支出内容和支出标准难以准确把握,因此,经费预算的批复替代不了项目预算管理,项目预算管理是对财政经费预算批复的具体细化,经财政部门认可后,可以作为财政资金监管的依据。
第二,要按照项目性质和国家政策目标建立考核财政支农支出效益的量化指标体系。财政支农专项支出效益分为社会效益和直接经济效益两个体系。社会效益的考核指标体系包括提高农业综合生产能力、提高农业科技贡献率、生态环境改善情况以及其它能反映社会效益方面的指标。经济效益指标体系是指各项财政支农支出所获得的直接经济效益,它可以分行业或分部门进行制定。
第三,简化项目预算管理过程与环节。项目预算管理过程及所涉及的环节较多,过于繁琐和复杂势必会影响项目的执行。一是要求主管部门有较高的工作效率;二是项目的申报程序要尽可能地实用、简化,项目的申报内容要规范化、制度化。
第四,明确财政部门、主管部门的权责。一是确定资金规模和投向,制定项目预算管理的有关规则;二是组织、协调项目预算管理的各项工作;三是项目预算成立后,督促项目执行;四是按项目预算进行资金监管。
第五,财政支农专项资金实行项目预算管理应当试点先行、稳步推进、全面实施。1999年以来,我们对农业科技“跨越计划”专项资金和农业行业标准专项资金进行了项目预算管理方面的探索。实践证明,财政支农专项资金实行项目预算管理,效果非常明显,是加强支农资金管理的很好办法。但就实行项目预算管理条件和要求来看,中央级的支农专项资金更容易一些。中央对地方支农专款则难度较大。因此,中央级支农专项资金可在总结经验的基础上,逐步推广,全面实行。中央对地方支农专款则要先行试点,视试点情况另行研究。
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