基层政府性债务问题,虽已引起各级政府的高度重视,并采取了一系列的措施化解,但往往是一边化旧债,一边不断欠新债,因此,债务仍然居高不下。以四川省自贡市为例,2005年市、县、乡的政府性债务余额是当年全市财政总收入的2.3倍,是当年全市非经常性财政支出的6.5倍。其中直接显性债务是当年全市财政收入的1.4倍,是当年全市非经常性财政支出的4倍。在全部债务中,市级债务占33%、县级债务占30%、乡镇债务占37%,而乡镇财力仅占三级政府财力的13.8%,乡镇债务负担异常沉重,还债能力极弱。全市96个乡镇仅2个乡镇没有负债,负债面达98%。另据调查显示:在应还政府债务中,2004年偿还直接显性债务为当年应还债务的67.6%,偿还直接和或有负债仅为全部应还债务的8.2%,偿债进度堪忧。而且从2005年起每年应偿还的直接显性债务均超过当年全市财政收入的2/3,加之当前国企改制、城市和新农村建设都需要各级政府大量资金的投入,必将诱发一些新的政府性债务。
地方政府进行公益性项目投资和进行一些基本经济建设,尤其在经济欠发达地区,由于政府财力贫乏,加之可利用民间资本缺乏,客观上存在借款需求和动机。从实践来看,当政府财力一时满足不了公共项目需求时,地方政府举债确实能够有效地促进地方经济发展和改善地方公共品供给。因此,地方政府性债务管理的目标应当是从制度层面上妥善处理好“举债建设和风险防范”之间的关系,围绕清理化解和规范管理两个环节加强政府性债务风险管理。其关键是要坚持“谁举债、谁偿还、谁批准、谁负责”的原则,明晰债权债务关系和清偿债务的责任主体,以防范下级政府出于有上级政府“兜底”的侥幸心理而盲目扩大债务规模。同时有利于打消地方等靠要的念头,主动拿出切实有效的办法和措施,自行消化债务。
1.建立债务台账。各级政府完整的记录、统计,并公开其风险状况是有效管理政府性债务、防范财政债务风险的基础。使用政府性债务资金单位应分别按债务项目、分债务性质建立台账,并上报本级债务管理机构,债务管理机构汇总本级政府各负债单位的台账,编制本级政府性债务总账,汇总反映本级政府各债务单位、各债务项目债务资金的使用、偿还情况。在此基础上,逐步建立政府性债务计算机信息管理系统,实现债务管理部门的动态管理和实时监控。
2.建立政府性债务风险预警机制。核心是建立一套债务风险指标体系,为各级债务管理机构决策提供依据。各级债务管理机构可以建立负债率(负债余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比例)为重点的指标体系,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,并根据实际情况确定各个指标上限。同时根据指标值的大小确定红、黄、绿三条预警线,对已经突破风险指标上限的市、县(市、区),债务管理机构要及时向政府和人大常委会报告。此外,债务风险预警制度还应规定对债务项目的建设规模、筹资渠道、成本收益分析和偿债资金来源等进行评审论证;重大项目除经本级债务管理机构审查通过和上级债务管理机构同意外,还必须进行社会听证、公示,充分征求各方面意见,减少决策风险。
3.建立偿债准备金制度。偿债准备金主要来源于财政资金,在年初预算编制时统一安排,主要由债务风险准备金和偿债激励资金两部分构成。前者应根据相应债务的规模按比例提取,用于债务项目失败或效益不佳时偿还债务;后者应根据下级政府及本级债务单位当年还款计划按比例安排,用于对下级政府和债务单位完成债务管理目标、主动化解债务,给予适当奖励和配套补助。
资金的来源方面,按照偿债准备金计划,各级财政可以通过每年有计划地从预算财力和预算外资金收入中安排一定比例的资金;调整财政支出结构,节省出一部分财政资金;安排财政收入增量的一部分;债务部门的收益和提取的还贷准备金;年度内尚未运用的总预备费;历年财政结余的一部分;出售、转让国有资产、国有土地转让收益等一次性预算收入;争取上级财政资金等方式筹集资金等。
4.建立偿债激励约束机制。对于政府债务清理清查挤干水分、债务统计内容全部到位、发现问题解决处理到位、债务关系明确到位的,给予奖励;对于化解工作进度快、化解目标任务完成好的政府和单位,按其化解债务的一定比例给予奖励;对以前债务控制较好和化解工作做的好的地方和单位给予补助,做到“起点公平”,避免“鞭打快牛;对在债务管理工作中弄虚作假、虚报瞒报,造成债务资金流失的单位和下级政府,给予相应的经济处罚和通报批评,并追究主要责任人行政责任,触犯刑律的追究其刑事责任。
5.建立政府性债务项目评审审批制度。建立一套债务项目效益评估制度,主要是对政府性债务的项目、举债规模、项目成本、项目效益、偿债渠道等进行评审、分析、论证、跟踪,是确保债务项目的经济效益和社会效益,防范债务风险的第一道关卡。要严格规范新债管理,实行举债审批制度,未经审批任何单位不得对外举债。