时间:2020-04-16 作者:王金秀 (作者单位:中南财经政法大学)
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摘要:
2007年开始,我国采取新的政府收支分类体系,新体系将由“收入经济分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。为了有效推进此项工作,有必要明晰新分类体系所蕴含的特点及其改革取向,这对深化当前的财政预算改革尤为重要。
从政府预算收支科目到政府收支分类
长期以来,我国的政府预算收支分类一直是以《××年政府预算收支科目》的形式,由财政部每年在编制预算之前下发,而2007年的预算编制采用新的政府收支分类。这就引发了人们思考政府收支分类、政府预算收支分类和政府预算收支科目这三个名词的差异和联系。严格地说,这是三个不同的但又紧密联系的概念,它们之间有时会存在包含和被包含、整体框架式和详细分解式之间的关系。其中:政府收支分类就是按照一定的原则、方法对政府的一切收入和支出项目进行类别和层次划分,以便客观、全面、准确地反映政府活动。预算收支分类是对预算收支结构的科学系统的划分,即把名目繁多的各项国家预算收入和预算支出,按照其各自的性质和相互联系,按一定的标准和层次进行科学和系统的归并和排列。国家预算收支分类应该是对预算收支结构进行的科学划分和系统设计。如果政府的一切收支都纳入预算,则政府收...
2007年开始,我国采取新的政府收支分类体系,新体系将由“收入经济分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。为了有效推进此项工作,有必要明晰新分类体系所蕴含的特点及其改革取向,这对深化当前的财政预算改革尤为重要。
从政府预算收支科目到政府收支分类
长期以来,我国的政府预算收支分类一直是以《××年政府预算收支科目》的形式,由财政部每年在编制预算之前下发,而2007年的预算编制采用新的政府收支分类。这就引发了人们思考政府收支分类、政府预算收支分类和政府预算收支科目这三个名词的差异和联系。严格地说,这是三个不同的但又紧密联系的概念,它们之间有时会存在包含和被包含、整体框架式和详细分解式之间的关系。其中:政府收支分类就是按照一定的原则、方法对政府的一切收入和支出项目进行类别和层次划分,以便客观、全面、准确地反映政府活动。预算收支分类是对预算收支结构的科学系统的划分,即把名目繁多的各项国家预算收入和预算支出,按照其各自的性质和相互联系,按一定的标准和层次进行科学和系统的归并和排列。国家预算收支分类应该是对预算收支结构进行的科学划分和系统设计。如果政府的一切收支都纳入预算,则政府收支分类即为政府预算收支分类,否则,政府预算收支分类只是政府收支分类的一部分,也是其主干部分。政府收支分类及其细化通过收支科目实现,科目是分类的具体表现形式,通过科目可系统地反映政府预算收入的来源和构成,支出的方向和用途,它一般是以表示的方式对政府预算收支分类进行的详细、完整的反映。国家预算收支科目是国家预算收支科学划分的综合总分类,是编制预算、执行预算以及编制决算的工具,也是一项重要的预算管理制度。现实中,如果政府预算具有完整性、细化性,则政府收支分类、政府预算收支分类和政府预算收支科目这三个概念往往视为同一含义。三个概念的差异集中体现在政府收支分类的范围比政府预算收支分类的范围宽泛;收支分类相对于收支科目而言,其概括性较强,主要涉及类、款层级的科目,其变动性相对较小;收支科目则是以政府收支分类或政府预算收支分类确定的范围为前提所进行的多层级、细化的归口内容。
以收入分类为切入点扩展政府预算管理内容
我国现有《政府预算收支科目》所体现的政府预算收支分类涵盖范围偏窄,只反映财政预算内收支,不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支,不能完整准确地反映政府所有收支活动的全貌,从而给政府收支的全面反映、总量控制和结构调整等带来较大困难,弱化了政府预算管理基础。政府收支新分类扩大了政府预算收支分类的涵盖范围,将全部政府收支均纳入分类范围,包括预算内收支、预算外收支以及行政事业单位的自有收支。除原政府预算收支科目中已有的一般预算收入、基金预算收入和债务预算收入外,新的收入分类还纳入了实行财政专户管理的预算外收入以及社会保险基金收入等,以便完整、统一规范和明细地反映政府各项收入。同时,新增加了“非税收入”类,将原预算内外分割的非税收入统一归口管理。支出的功能分类涵盖了财政预算内外、社会保险基金等所有政府支出,从而改变财政预算外资金长期游离于政府预算收支科目之外的状况,以适应市场化经济体制转轨的需要,反映政府收支活动全貌。
从多级拼块式到按收支进行的条理归并式
建国后直至1997年之前,财政部统一制定的国家预算收支科目一般都划分为预算收入科目和预算支出科目两大部分,即“两列”,各列按所包括范围的大小及管理的需要又分为“五级”,由大到小依次划分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”;“类”下分设若干“款”,依此类推。国家预算收支科目概括了预算收支的全部内容,五级科目之间逐级相联,前者是后者的概括和汇总,后者是前者的具体化和补充。1997~1998年,预算收支科目修订后分为三部分,即一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目,形成“两列五级三部分”的框架,一直沿用至2006年。
我国长期以来的政府预算收支科目的分类方法和标准都是新中国成立初期为适应计划经济体制管理要求、参照原苏联财政管理模式建立的,几十年来,根据不同时期财政经济运行情况和特点,政府收支分类虽作过一些调整,但分类的基本框架一直没有大的变化,其不适应性日益突出。如“两列五级三部分”的框架中,“三部分”的设置初衷是为了配合政府基金等从预算外纳入到预算内管理的需要,其权宜之计的特点十分明显,这种拼块式的设置与通常复式的结构相去甚远,不仅不能满足复式预算发展的需要,反而割裂了政府预算,破坏了预算的完整性。而“两列五级”的分类标准混乱,结构复杂,科目内容重复交叉多,具体支出科目的层级多,体系的设置方法与国际通行做法差别较大,分类口径与国际通行分类方法和国民经济核算体系不相适应,既不利于财政经济分析与决策,也不利于国际比较与交流,宝塔式的多层级支出科目降低了频发性支出在预算管理的级别,容易导致支出管理的弱化。为此,改革后的政府收支分类体系由“收入经济分类”划分为类、款、项、目四级、“支出功能分类”分为类、款、项三级、“支出经济分类”三部分构成新的分类体系。该体系将一切政府资金全部按收支进行归并,以支出分类体系的构架为主体内容,在收支条理化的基础上提升了支出经济分类的层级,表明了强化政府支出管理的重要性。
将国际惯例和中国特色相结合
我国过去的收入分类采用了按部门、种类、企业类型简单罗列的办法,没有统一的标准。新分类根据目前我国政府收入构成情况,采用国际货币基金组织收入分类标准和国家统计局公布的最新行业划分标准对收入进行划分。同时,不再沿用原按国有、集体、股份制、私营等企业性质分设明细科目的办法;对增值税、消费税等主要收入按行业和税目设置明细科目,层次分明,概念清晰,标准统一,与现行分类相比,既便于征收管理,也便于统计分析和进行国际比较,为强化经济税源分析创造了更为有利的条件。此外,科目设置充分体现我国经济增长方式转变下公共财政政策导向的热点、重点和预算管理的实际需要。比如,将国际货币基金组织进行总括反映的“经济事务”科目拆分为“交通运输”、“农林水事务”、“工业商业金融等事务”三个大类,以便更明细地反映我国政府经济活动。这些特殊处理虽会带来一些统计口径上的调整问题,但确实能给有关方面的管理与改革提供较大便利。
突出体现公共财政模式取向
近年来,中央针对我国长期片面强调GDP高速增长后形成的积弊,提出了转变经济增长方式、以科学的发展观为指导实现统筹协调发展、构建和谐社会的战略目标,进一步明确了我国公共财政模式的发展方向。新的政府收支分类突出地体现了我国公共财政模式的取向,强调以人为本,也表明了当前及今后相当长的时期内我国政府工作和政策设计的重点。一是将政府功能界定在公共领域。新分类将政府支出统一以功能为标准分为类、款、项三级,主要反映政府活动的不同功能,体现政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、政府经济事务等职能,具有明显的公共性,奠定了公共财政的基础。二是配合社会经济发展政策调整的需要,新分类增设环境保护、医疗卫生、城乡社区事务等功能性支出类别,体现出公共资源的配置更加关注民生,更加贴近于基层的民众。三是适应科教兴国战略要求,新分类保留了近年为强调教育而将其单设一类的做法,同时考虑目前我国科技经费管理的特殊需要,单设了“科学技术”类科目,这由过去强调对物质资本的投资转化为更加重视对人力资本的投资,并突出了将科技作为第一生产力的重要性,体现科教兴国战略下大力发展教育、提高科技水平,增强自主创新能力的政策导向。四是经济事务中将农林水事务置于重要地位。
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