时间:2020-04-16 作者:安徽省财政厅
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摘要:
2003年,在推行农村税费改革、公共财政支出改革后,为适应乡镇政府职能转变的要求以及加强乡镇财政管理的需要,安徽省选择和县、祁门等9个县实施了乡财县管改革试点。2004年在总结试点经验的基础上,乡财县管改革在全省全面推开,取得了一定成效。
改革的主要内容
安徽省乡财县管改革,坚持了“三权”不变的原则。第一,乡镇预算管理权不变。按照《预算法》规定,继续实行一级政府、一级预算,县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按县乡财政体制划分。在此基础上,乡镇政府在县财政部门的直接指导和监督下,编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案,组织本级预算的执行。第二,乡镇资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇,资金结余归乡镇所有,乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。第三,财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程序审批。
安徽省乡财县管改革,以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时,调整乡镇财政所管理体制和职能,实现县财政局(农税局)对财政所(农税所)的...
2003年,在推行农村税费改革、公共财政支出改革后,为适应乡镇政府职能转变的要求以及加强乡镇财政管理的需要,安徽省选择和县、祁门等9个县实施了乡财县管改革试点。2004年在总结试点经验的基础上,乡财县管改革在全省全面推开,取得了一定成效。
改革的主要内容
安徽省乡财县管改革,坚持了“三权”不变的原则。第一,乡镇预算管理权不变。按照《预算法》规定,继续实行一级政府、一级预算,县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按县乡财政体制划分。在此基础上,乡镇政府在县财政部门的直接指导和监督下,编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案,组织本级预算的执行。第二,乡镇资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇,资金结余归乡镇所有,乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。第三,财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程序审批。
安徽省乡财县管改革,以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时,调整乡镇财政所管理体制和职能,实现县财政局(农税局)对财政所(农税所)的垂直管理。
一是预算共编,即县财政部门按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据县级财政部门具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案,需报县财政部门审核,调整数额较大的需向县政府报告。
二是账户统设,即取消乡镇财政总预算会计,由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计账务,核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户,由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”和“支出专户”三类进行日常收支结算。
三是集中收付,即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理,就地缴入结算专户,由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目,分别进行核算。支出拨付以乡镇年度预算为依据,按照先重点后一般的原则,并优先保障人员工资。
四是采购统办,即乡镇各项采购支出,由乡镇提出申请和计划,经县会计核算中心按照预算审核后,交县采购中心集中统一办理,采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。
五是票据统管,即乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等,其管理权全部上收到县级财政部门,实行票款同行、以票管收,严禁坐收坐支,严禁转移和隐匿各项收入。
改革的配套措施
(一)撤销乡镇财政国库。为确保乡镇财政收支由县财政集中收付,在全面清理撤销乡镇单位各类银行账户的基础上,2004年,全部撤销乡镇国库,由县级国库代理乡镇国库业务,县财政会计核算中心代理乡镇财政总预算会计,对乡镇财政收支实行统一收付,集中核算。
(二)明确乡镇财政支出范围、顺序和标准。县级财政部门根据省厅的相关指导意见和乡镇收支规模及实际情况,统一规定和明确乡镇财政支出范围和审批程序,分类制定乡镇支出标准。乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的原则和支出顺序,优先保证人员工资正常发放,严格控制会议、招待、小车、电话等费用开支。
(三)完善县乡财政体制。2005年,省财政制定办法要求各县按照“财力与事权相统一,激励与约束相结合”的原则,进一步调整和完善县乡财政体制,充分考虑乡镇农业税取消后收入和财力的实际情况,合理核定乡镇财政收支基数,建立县对乡镇转移支付制度,加大对困难乡镇的支持力度,从体制上保证乡镇工资正常发放和机构正常运转等基本支出需要。
(四)统一县乡工资福利政策和标准。继2001年乡镇中小学教师工资上收到县统一发放、2003年统一县乡教师工资标准后,2005年,进一步要求县级财政统一县乡干部工资福利待遇,由县统一发放乡镇干部工资,逐步实现县域范围内县乡干部工资福利待遇统一政策、统一标准。
(五)加强村级资金的管理。全面取消农业税及附加后,对原从农业税附加中开支的村组干部报酬和误工补贴、农村五保户供养经费、村办公经费,省财政予以补助,补助经费由县财政实行专户管理,专款专用。同时,为加强村级财务管理,严格控制村级债务,要求乡财县管改革进一步向村延伸,实行“村财乡管村用”改革,取消所有村级账户,由乡镇代管村级资金,统一开设“村级集体资金专户”,核算村级资金。
(六)规范乡镇教育部门财务管理。按照“统一收支、集中结算、规范管理、全程监督”的原则,结合农村中小学实行“以县为主”管理体制的要求,将农村中小学经费上收到县统一管理,农村中小学杂费等各项收费收入要及时足额上缴财政专户,农村中小学财务管理纳入县财政会计核算中心实行统一核算。
(七)开发应用乡财县管软件。为适应乡财县管改革的需要,规范乡财县管业务流程,方便乡镇办理用款手续,省财政厅组织开发了统一的乡财县管软件,免费提供给县乡财政部门使用,并建立了县乡财政信息网络系统,县乡财政之间实现了网上申报、网上审核、网上拨款的快捷运作方式。
(八)控制和减少财政供养人员。在清理清退乡镇各类超编人员、不在编人员和自聘人员,净化财政供给范围的基础上,为进一步加强乡镇财政供给人员管理,省财政厅建立了县乡财政供养人员基础信息库,对县乡财政供养人员实行动态管理。同时,认真贯彻落实省委、省政府要求,对未经省人事厅、省编办、省财政厅共同审批的县乡新增财政供给人员,财政不予供给。为从源头上控制和减少乡镇财政供给人员,省财政积极支持撤乡并村、乡镇事业单位改革和城镇退役士兵有偿安置工作,按撤并乡镇个数、乡镇事业单位分流人员自谋职业人数和城镇退役士兵自谋职业人数,对县级财政予以补助。
(九)努力化解和控制县乡政府债务。按照“清理清查、分类处置、激励约束、健全机制”的思路,在全面清理核实县乡债权债务的基础上,2005年省财政正式启动了化解县乡政府债务工作,选择10个县开展化解县乡政府债务试点,要求各县制定切实控制新债和消化旧债的具体措施,财力较好的乡镇要在保证基本支出后安排一定资金用于偿还政府债务,省财政对化解旧债、控制新债确有成效的试点县予以奖励,建立债务管理激励约束机制。
(十)积极转变乡镇财政职能。为适应全面免除农业税后农村基层工作重心和职能重大转变的要求,2005年,省财政进一步调整了机构设置,原省财政厅农税局调整为农村财政管理局,市县财政局也做了相应的调整,以加强对乡镇财政的管理,促进乡镇财政职能转变。目前,乡镇财政职能已从管理向服务转变,从“收取”向“给予”转变。2005年,安徽省实施了财政补贴农民资金支付方式改革。按照统一发放渠道、统一发放方式、统一发放时间和公开补贴项目、数额及政策依据的要求,乡镇财政对财政补贴农民的22项资金实行“一卡通”发放,变部门多头分散管理为财政集中统一管理。在此基础上,还进行了以乡镇财政所为依托,建立乡镇政务服务中心的改革试点,取得了良好的社会效果。
改革取得的成效
(一)巩固了农村税费改革成果,促进了基层工作机制的创新。实行乡财县管,通过加强预算、账户、票据的管理,将“票款同行”、“以票管税(费)”、“收支两条线”落到实处,不仅规范了农村税费改革后的农村税费的征管,从源头上杜绝了乱收费现象的发生,巩固了农村税费改革成果,而且遏制了乡镇财政支出需求的膨胀,明显减少了乡镇不合理、不合规的支出,有效防止了乡镇截留挪用、坐收坐支和滥收滥支。改革后乡镇财政收支管理的大部分职能转移到县级财政,乡镇财政的主要职能由收支管理转变为主要向农民提供服务。乡镇财政职能的转变,有利于推动基层政府职能的转变和工作机制的创新,增强政府服务“三农”的功能,改善干群关系,巩固基层政权。
(二)调动了乡镇财政加快发展的积极性,乡镇财政实力逐步增强。按照“困难上移,财力下移”的原则,各地以乡财县管为契机,重新调整和完善乡镇财政体制,合理核定乡镇收支基数,进一步明确县乡的支出责任,统一县乡工资政策和标准,建立县对乡镇的转移支付制度。乡财县管改革及乡镇财政体制调整后,充分调动了乡镇发展经济、增收节支的积极性,改革效应十分明显。2005年,全省财政收入超千万元的乡镇达到96个,比2004年增加22个,乡镇财政实力明显增强。
(三)规范了乡镇财政支出管理,确保了工资发放和机构运转。乡财县管改革后,县财政通过制定统一的支出范围、统一的支出顺序、统一的定额标准、统一的核算制度等,加强了对乡镇的支出管理,规范了乡镇的支出行为,乡镇财政支出有章可循,有据可依,财务核算规范透明,审批制度约束有力,确保了乡镇工资正常发放和机构正常运转。2004年起,安徽省所有县乡都保证了国家规定工资和津补贴的发放,许多县还发放了地方津补贴,全省县乡平均月工资水平达到1100-1300元,比改革前翻了一番。
(四)控制了乡镇机构、编制和财政供养人员的增长,减轻了乡镇财政负担。实行乡财县管为严格控制乡镇机构、编制和财政供给人员提供了制度保障。截至2004年底,安徽省乡镇机构改革和分流人员安置任务基本完成,在清理清退乡镇自聘人员11万人的基础上,减少乡镇党政机构9700个,行政编制精简6100名;事业单位减少11800个,事业编制精简43400名。全省3.5万名应分流人员已分流到位,其中脱离财政供养自谋职业人员2.5万多人,切实减轻了乡镇财政负担。同时,大力调整乡镇区划和村级规模。截至2005年,全省已撤销396个乡镇,合并4231个行政村。
(五)遏制了乡镇政府债务,降低了乡镇财政风险。实行乡财县管后,乡镇不能随意举债,有效扎住了乡镇政府乱举债的口子。改革后,通过彻底清理乡镇政府债务,对乡镇债务“先刹车、后消肿”,初步遏制了乡镇政府债务膨胀的趋势。2004年,全省乡镇级债务余额137亿元,比上年下降2.8%,绝大部分县的乡镇债务大幅度下降。2005年,省财政在10个县实施了化解县乡政府债务试点工作,10个县2005年底债务余额52.3亿元,比上年减少8.48亿元,其中化解旧债9.03亿元,举借新债仅0.55亿元。
(六)堵塞了乡镇财政管理漏洞,提高了财政管理水平。实行乡财县管改革,在坚持乡镇“三权”不变的前提下,进一步加强了乡镇人员、编制、账户、票据、财务等方面的管理,基本实现了“四个管住”(即管住乡镇乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债),改变了过去乡镇收支无预算、支出无标准、票据不合规、账户不规范、财务不透明的状况,从根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞,扎住了乡镇进人和举债的口子。乡镇财务集中核算后,不仅全面提升了乡镇会计基础工作质量,而且也规范了村级的财务管理,节约了财政资金,收到了良好的社会效益。
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