时间:2020-04-16 作者:胡定荣 胡邦栋 (作者单位:国务院国资委监事会 财政部中国注册会计师协会)
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摘要:
中国古代国家的财政管理制度,主要包括预算制度、审计制度、仓储制度、漕运制度等有关财务行政的具体制度。
皇室控制下的预算制度和审计制度
中国古代的预算制度,可以溯及秦汉时期的上计制度,其本质是对官吏的考核,其中也含有财政预决算制度的因素。各地方政府每年年终,要把一年的各项收入和支出,核实上报到郡,各郡汇总后上报中央政府。大司农将这些上计簿册加以汇总分析,得出全国预算收支情况后向宰相报告。魏晋南北朝及隋代,或因战乱,或因政权存在短暂,无法做到全面的预决算。唐代不仅建立了预算制度,而且比前代更为严密。唐前期,按规定预算每年造一次。《唐六典》卷三“户部郎中员外郎之职”条载:“一岁一造籍账,三年一造户籍。县成于州,州成于省,户部总领焉。”玄宗开元二十四年(公元736年),鉴于每年编造一次预算过于麻烦和浪费,同时,为了提高预算编制质量,防止官吏从中作弊,把预算中较稳定的项目编入“常行旨符”,不再每年编造,如有临时性项目,仍单独编造。但安史之乱后,预算制度就难以坚持了。
唐代中央政府和地方财政没有严格划分,在收支系统上,地方财政包含在中央财政之内。地方所征收的赋税收入,一般分为三部分...
中国古代国家的财政管理制度,主要包括预算制度、审计制度、仓储制度、漕运制度等有关财务行政的具体制度。
皇室控制下的预算制度和审计制度
中国古代的预算制度,可以溯及秦汉时期的上计制度,其本质是对官吏的考核,其中也含有财政预决算制度的因素。各地方政府每年年终,要把一年的各项收入和支出,核实上报到郡,各郡汇总后上报中央政府。大司农将这些上计簿册加以汇总分析,得出全国预算收支情况后向宰相报告。魏晋南北朝及隋代,或因战乱,或因政权存在短暂,无法做到全面的预决算。唐代不仅建立了预算制度,而且比前代更为严密。唐前期,按规定预算每年造一次。《唐六典》卷三“户部郎中员外郎之职”条载:“一岁一造籍账,三年一造户籍。县成于州,州成于省,户部总领焉。”玄宗开元二十四年(公元736年),鉴于每年编造一次预算过于麻烦和浪费,同时,为了提高预算编制质量,防止官吏从中作弊,把预算中较稳定的项目编入“常行旨符”,不再每年编造,如有临时性项目,仍单独编造。但安史之乱后,预算制度就难以坚持了。
唐代中央政府和地方财政没有严格划分,在收支系统上,地方财政包含在中央财政之内。地方所征收的赋税收入,一般分为三部分,一为上供,即地方解交中央部分;二为送使,即地方解交诸道节度使,以充中央在各道的支出;三为留州,即留给本州自用部分。但后期藩镇割据,地方原上解中央的各种赋税,多为节度使截留,“户版不籍于天府,税赋不入于朝廷”。到了宋代,预算由三司或户部所属度支郎中和员外郎负责,凡定额的上供、专款存储、科买诸数、百官俸给、赏赐财物等,皆有计划。度支郎中所作预算,是汇总各路财政收支以后,再综合赋税收支、军国用度、军需边备所需加以制定,报尚书省呈皇帝批准。财力分配有上供、送使、留州之分。上供钱财入皇室财政或国家财政,留州钱物留归地方财政,送使钱物则由转运使掌握以在本路各州之间加以调剂。
元代亦建立了一套财政决算制度。按规定,诸路、行省、漕运、皇室,凡有收支钱粮者,均设账簿,诸路计吏,按年初核定的收入定额,年终向行省报告决算。行省要求各地行政长官对岁支钱粮一季一核对,年终算出总数报省,然后汇总报于中书省。
明代每年由户部总汇一年的需费,上报皇帝批准后,组织征收。清代二百余年,就预决算制度,均没有正式文件可考。但就预算意义上来说,在年度前也编制清单或估册;就决算方面说,年度后亦有报销之制。清代各省布政使作为财政主管每年要稽收支出纳之数,汇册申报督抚再转报户部。户部量每年收入,以定存留起运之数。春秋二季报拨,凡动款领支,有给领,有协解,有部拨,都按实支销。如果征收田赋,如期运解布政使司,以待部拨。其应充本地经费的如数留存,以待支给。布政使司详考收支之数,以待奏销。“一省岁入之款,报明听候部拨,疆吏亦不得专擅”,说明清代财政是高度集中统一的。
在古代财政预算中,岁入既无分中央税收与地方税收,岁出亦不分中央政费与地方政费,实际上中央政府并无固定收入来源,而是依靠地方各省解款。如果中央能牢固控制地方,则中央政府对全国的财政收入支出还可以有一个大体的掌握,如果地方独立性增强,地方政府不及时上报收支,则中央政府就无法汇总。此外,纵观古代政府预决算制度,实际上只是财政收入和支出的一种统计清单,无论是内容还是功能,都与现代预决算制度不可同日而语。
自唐代以后,在建立预决算制度的同时,还建立了相应的审计制度。唐代的审计称为“勾覆”,由邢部内设机构——比部司执行。比部司作为邢部的内设机构从事审计,监督预算的执行,可以避免财政部门干扰审计机构独立行使监督财政的职权,因此是很有意义的一项制度设计。比部司不但审计京师各部门的财务活动,而且对地方各州县的有关财务活动也要严加审计。财务支出单位必须在规定的期限内向比部司呈报账目,京师各机关的开支必须于一月内报请审核,外地各机关,两千里以内的一季一报,两千里以外的半年一报,五千里以外的一年一报。可见其审计制度相当严密。
平衡余缺的仓储制度
仓储是中国古代国家的行政业务,不仅具有经济意义,而且具有政治意义,实际上是政府管理社会调控经济的重要手段,因此历代政府对此都给予了高度重视。
战国时期李悝在魏国主持变法时推行的“平籴之法”,就是以国家控制粮食仓储为其前提和运作手段的。其时的仓储业已经与国家管理发生了密切的联系。秦朝所建立的敖仓,以储存大量粮食而著称,以至于成为楚汉之争中,双方必欲控制的战略要地。在刘邦与项羽反复争夺阳、巩县之时,谋士郦食其对刘邦分析天下大势:“王者以民为天,而民以食为天。夫敖仓,天下传输久矣,臣闻其下乃有臧粟甚多。楚人拔荣阳,不坚守敖仓,乃引而东,令适卒分守成皋,此乃天所以资汉。”而且终两汉之世,围绕着敖仓的控制与维护,一直是国家的大政要务。
汉代已建立了较正规的仓储制度。汉宣帝时,下令边郡都要修筑粮仓,谓之常平仓,粮食贱时,提高粮价购进,以保护农民种粮积极性;粮食贵时,降价出售粮食,以防止商人抬高物价;遇到灾荒时开仓放赈,救济灾民。所以它是政府调节、干预经济,履行经济管理职能和社会管理职能的制度设施。这一制度为后代所沿袭并不断加以完善。隋唐时期仓储之制中有义仓和常平仓之分。义仓自隋初开始普遍设立,民间每秋家出粟一石以下(按贫富差等),储之闾巷,谓之义仓,亦称社仓。唐代为调剂粮价,备荒赈恤,置常平仓。唐代以后,各代大体上都仿唐制设立义仓和常平仓,并根据不同情况有所创造。如北宋神宗时,由于农民受高利贷剥削较重,常平仓、义仓虽可平抑物价,保证部分农民和市民的需要,但仍不可避免相当多的农户在青黄不接时接受高利贷的剥削,故王安石的变法措施中有青苗法,即春季贷钱给农民,秋收后加利息偿还。又如明代,仓储之制最为发达,军队有军储仓,边境置屯田仓,州县置预备仓、浓农仓、义仓,基层社会组织有社仓。此外,国库分内库、里库、外库三种,分别由户部、工部和皇室财务主管机构内府诸监司等主管,分别储藏金银财物。清代仓储制度在明代制度基础上更加严密,国库管理更加专门化。需要指出的是,义仓的钱粮,往往附加在田赋上,随税带征,属于苛征性质,反而加重了人民负担。
沟通物流的漕运制度
汉代起漕运制度已正式建立。汉代先后以长安(西汉)和洛阳为首都,为保障皇室享用、政府经费和百官俸禄及军民用粮,每年都要从外地调运大量粮食。因这些粮食大部分是通过水路用船运载的,故称漕运。通过漕路转运的粮食,谓之漕粮。以后,凡通过水陆转漕,或供京师,或充边用,都叫漕运。历代政府每年都要消耗大量的人力物力和财力漕运大批粮食,故漕运及其调度,就成为国家财务行政管理的一个重要内容。为此,政府不仅要调集漕粮、选择漕路,开凿运河,修造港口码头,建造船只,筑仓置库,还要设置官员,动用武装,培训技术人员,并随时总结利弊,保证安全,防止舞弊。所以漕运成为一项重要的专业管理,各代都出现过漕运管理的专家。好的漕运管理,一要安全快速,二要降低成本,做到这两点很不容易。唐代宗时户部尚书刘晏就是这方面的一个管理专家。代宗广德二年(公元764年)刘晏外出视察漕运,了解到漕运管理中的利弊以后,不待返京,即致信宰相元载反映情况并提出改进办法。他指出,若漕运畅通,淮海粟至,赋役可以减轻,军民丰衣足食,商品经济可更加发展。元载于是便委任刘晏办理漕运,自此漕运畅通,关中物价也平抑下来。刘晏的措施很多,其中重要的有分段运送以及自办运输之法,并且将漕运上的无偿强制劳动,改为雇佣劳动,以加强运输效率,并适当减轻人民负担。
以后历代对漕运多有改进,除开凿运河、修复河道外,在管理方面也有新的做法。如明代永乐年间,会通河和江淮河河道修通后,漕运即由风险较大的海运改为河运。各地人民只需将漕粮运交就近仓口,然后由官军分段运送,由淮安至徐州,徐州至德州,德州至通州,节节运送,每年四次,运粮三百余万石,称为支运。因江南人民往返支运耗时过长,影响农事,同时在里河运输时因不习惯河事,劳费倍于税役本身,遂于宣德六年(公元1431年)规定各地人民将粮运到附近府、州、县水次,兑于卫所官军。由官军运往京师,人民只负担耗米,即运费,谓之兑运。但兑运往往受官军勒索,粮户宁愿自运,至成化年间改由粮户在水次兑与军船,由官军长运,遂为定制。英宗时将一部分漕粮改折为货币缴纳,其后逐渐推行。清代则设置南河河道总督、东河河道总督负责漕运。督漕历来被视为肥缺。漕运船只所经沿河,各地文武官吏皆有责任提供方便或给予协助。
清中后期,会通河淤塞,于是海运遂兴。其后海禁大开,轮船通行,东南之粮源源转运至京。至此,我国有着一千二百年历史的漕运宣告结束。
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