摘要:
自2003年下半年以来,我国经济出现了一定程度的过热现象,其中,地方政府投资增长速度过快起了主导作用。主要原因是地方政府的财权与事权不对称,中央财政与地方财政的风险责任不明晰,地方政府公共投资的范围界定不规范以及地方政府政绩考核制度的缺陷等。为了及早和尽快地消除投资过热对宏观经济可能产生的负面影响,必须健全与完善地方政府公共投资机制。
(一)进一步完善分税制体制。具体来说,应进一步合理界定地方政府的事权和财权,完善地方税体系,构建合理的税权划分机制,使地方政府拥有自己的主体税种,依此逐步降低地方政府对中央政府转移支付的依赖程度。这样,有利于促使地方政府将财政支出的成本和收益匹配起来,提高地方政府支出的成本意识,促进地方财政支出效率的提高。
(二)规范调整地方政府投资结构。地方政府投资涉及基础设施领域和竞争性领域。基础设施建设是满足社会公共需要,要优先安排和保证。对于一般性竞争领域应缩小财政投资规模,投资主体逐步由政府转向企业。重点竞争领域与国家产业结构的调整密切相关,应纳入地方政府公共投资的范围,但对于重点竞争性领域的投资项目,其投资范围、投资规模要适度,要根据经济发展需要和...
自2003年下半年以来,我国经济出现了一定程度的过热现象,其中,地方政府投资增长速度过快起了主导作用。主要原因是地方政府的财权与事权不对称,中央财政与地方财政的风险责任不明晰,地方政府公共投资的范围界定不规范以及地方政府政绩考核制度的缺陷等。为了及早和尽快地消除投资过热对宏观经济可能产生的负面影响,必须健全与完善地方政府公共投资机制。
(一)进一步完善分税制体制。具体来说,应进一步合理界定地方政府的事权和财权,完善地方税体系,构建合理的税权划分机制,使地方政府拥有自己的主体税种,依此逐步降低地方政府对中央政府转移支付的依赖程度。这样,有利于促使地方政府将财政支出的成本和收益匹配起来,提高地方政府支出的成本意识,促进地方财政支出效率的提高。
(二)规范调整地方政府投资结构。地方政府投资涉及基础设施领域和竞争性领域。基础设施建设是满足社会公共需要,要优先安排和保证。对于一般性竞争领域应缩小财政投资规模,投资主体逐步由政府转向企业。重点竞争领域与国家产业结构的调整密切相关,应纳入地方政府公共投资的范围,但对于重点竞争性领域的投资项目,其投资范围、投资规模要适度,要根据经济发展需要和财力可能合理安排。
(三)确立地方公共投资的有效方式。社会基础设施项目的共同特点是收益低、外部效应高、风险大,民间可以投资而又不愿投资。因此,基础设施领域宜采用财政贴息等投入方式。事关产业结构调整的重点竞争性领域,地方财政也必须采用贴息的方式,如支柱产业中的重点技改项目,高新技术产业起步阶段的财政扶持。此外,在不影响社会公众利益的前提下,地方财政也可采用贴息等手段来引导和鼓励民间资本投入。
(四)提高地方政府公共投资的效率。当前,在地方政府公共投资领域存在着低水平重复建设以及因决策失误、管理不善、官僚主义等原因造成的效益低下和严重损失浪费等问题。必须通过深化和完善投资体制改革来有效地解决这些问题。一是地方政府公共投资要做到量力而行和因地制宜,从制度上消除一些地方政府不顾国家整体利益和长期效益而大搞政绩工程、大搞经济开发区、大搞招商引资的动机。二是建立投资主体的责任机制。最新颁布实施的《投资体制改革决定》把支持民营经济投资作为重点之一,赋予了企业更大的投资决策权限。同时,规范了各级政府的投资管理,除了管理职能和调控职能,更强调服务职能。为了确保新体制的有效推行,必须明确各类投资主体的投资范围,建立投资责任制和风险约束机制,严格执行投资决策程序,实行项目法人责任制,明确责任主体,做到“谁投资、谁负责”。三是建立公共投资项目评估体系。目前,公共投资项目缺乏科学翔实的论证,造成“边设计、边报批、边施工”的现象,存在重“前评估”轻“后评价”的制度缺陷,导致公共投资项目的跟进监督机制难以落实。显然,这既是造成许多地方公共投资项目可行性报告流于形式的重要原因,也是导致许多地方“胡子工程”等层出不穷的重要因素。因此,为了解决地方政府公共投资项目安排中的随意性、盲目性等问题,应加快探索建立既适合国情又符合国际惯例的公共投资项目全过程评估的方法与体系(包括前评估的综合性结论和后评价机制),完善公共投资项目评估的法律与规章制度,并建立高效的公共投资监督机制。