我国农村公共事业的发展比较缓慢。大部分农村地区公路、通讯、清洁水源等基础设施建设严重滞后,教育水平与城镇教育水平发展存在着明显的差距,医疗和公共卫生水平落后,农民有病无处就医,许多传染病有重新抬头的迹象,社会保障覆盖面小,除了个别试点地区以外,绝大部分的农村社会保障基本处于靠土地保障、靠子女保障的状态。究其原因,一方面受农业自身积累缓慢等特点约束,另一方面国家财政虽然不断加大对农村的投入,但仍然不足。因此,需要采取一些具体有效的措施推动农村公共事业的发展。
一、财政助推新农村建设的政策重点应放在发展农村公共事业上。首先,要调整财政支农结构,主要针对市场无法自动提供的公共品,利用财政支农资金重点发展农田基本建设、道路、农村电网、通讯、广播电视等农村基础设施和公共事业。财政资金投入可以建立专项账户,把预算内基本建设投资进一步细化,使财政支农结构更加具体化、明晰化。在安排中央财政用于“三农”的支出时,不仅要考虑数量上的增长,还要在支农结构上作出调整,增加公共事业建设项目的资金,使农村公共事业和基础设施建设资金缺口进一步缩小。其次,财政支出要由重点支持城市向城市反哺农村转变。我国目前已经到了向农业倾斜的时候,需要扭转农业哺育城市的局面,形成工业反哺农业、城市反哺农村的新格局,必须加大财政对农村公共事业的支持力度,要让公共财政的阳光照耀到农村、农民,在城乡之间实现财政政策和资金投入的公平性和一致性。财政预算安排重点要更多的从城市转向农村,从工业转向农业,在保证免征农业税的效果不打折扣的同时,从中央财政新增收入中划拨更大的比例充实到支援农村公共事业建设的项目中。
二、合理调整基层政府的收支结构和责任机制。从基层政府的支出方面来看,应该正确划分不同级别、不同辖区的政府对农村公共事业发展的责任。对于受益范围不同的公共产品,应由管辖范围不同的政府来提供。要增加中央、省级财政在基础教育、公共卫生、新型农村合作医疗制度等方面的财政投入职责,将农村公共品的供给更多地纳入中央与省级财政负担的范围,适当减轻县、乡财政支出责任。从基层政府的收入方面来看,在国家“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的总体思路指导下,进一步落实以“三奖一补”为核心的政策措施,调动地方各级政府的积极性,遏制县乡财政困难加剧的势头。依据财权事权相统一的原则,加大上级政府转移支付力度,适当调整各级政府的权力和责任结构,协调政府的财力和职能,达成发展农村公共事业的战略目标。
三、加强财政预算管理与监督,确保资金用到实处。首先,完善基层政府预算管理制度。我国财政正在进行政府收支分类改革,克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端,提高预算透明度和财政管理水平,增强预算编制的统一性、完整性和公平性,把各项收入与支出均列入政府财政预算。同时,在农村基层政府也要建立财政预算制度,加强财政支出绩效管理。其次,建立统一、公正、公开的转移支付制度与标准。各地农村情况千变万化,财政部门在各项转移支付资金分配中,既要考虑到地区差异,又要服从促进当地发展的目标。因此有必要根据统一规范、公正合理、公开透明的原则来确定不同地区的转移支付额,使各地支农资金的分配接受各地群众的监督。同时财政部门还要加强对农村转移支付资金使用的财政监督,强化资金使用的规范性,更有效地发挥其功效。第三,完善监督机制。在条件允许的时候应当逐步地、系统地建立对农业和农村发展资金的独立外部审计,强化财政监督检查,保证支持农村公共事业的资金用到实处,防止财政资金的损失与浪费,促进提高资金效益。
四、加大国家农业资金投入的整合力度。鼓励以县为单位,通过规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动等方式整合投资,突破与现有规章制度相冲突等诸多体制性障碍,对属于同一事项、相同建设内容、不同资金来源的项目,允许试点县(市)按照统一规划,在不改变资金管理渠道和使用方向的前提下做必要的整合,切实解决分散实施的问题。要把交叉重复现象比较突出的相关项目配套实施,将相关投资统筹使用,努力提高支农资金使用效率,逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局。
五、改革农村公共事业投融资体制。增加合法投资渠道,明晰产权,保护投资收益,形成制度引导和规范民间投资进入农村公共事业的建设。积极探索采用投资参股、专项贴息等形式,促使农业综合开发资金的引导、示范和带动效应更加有效地发挥,综合运用国债、税收、财政贴息、以奖代补等政策手段,鼓励各类工商企业投资农业,引导农民自主开展农村公益性设施建设,通过招商引资吸引民间资本参与到农村社会公共事业建设之中来,逐步形成农村公共事业建设投入主体多元化的格局。可以考虑建立现代企业制度建设和管理农业和农村基础设施,灵活采用BOT、专营、补贴、周边土地开发权等多种手段促进私人参与投资。农民可以利用资金、劳力等多种形式,通过股份制、合伙制等制度参与到农村公共事业的投资建设主体中去,发挥市场的资源配置作用的同时增强农民群众自主决策的权力,配合国家财政共同实现农村公共事业的战略发展。