对干部的考核,重在实绩。但什么是实绩?怎样衡量一个干部的政绩大小?我们经常使用的考核指标有:GDP增长、财政收入、固定资产投资、招商引资、农民人均纯收入、产业结构调整、社会消费品零售总额等,但现实的经验却尴尬地表明,这些指标还存在着一定的缺陷,并不完全能科学、客观的反映一个官员的政绩。
GDP(国内生产总值)的增长,受一个地方经济、文化、社会、历史、要素禀赋等多种因素的影响,在市场作为基础性资源配置方式下,其增长速度有一定的规律,并不完全为政府意志所左右,更不为官员意志所左右,以一个官员所不能控制也不应该控制的指标来考核干部,这是一个逻辑上的错误。并且,也正因为如此,一些地方官员出于政绩冲动,就会人为控制GDP的增长,要么在统计资料上搞浮夸,要么不顾地方实际,盲目上项目增加GDP,最终却劳民伤财,造成国家资源和人民利益的流失。主要是财政收入税收收入受当地经济发展和税源状况的影响较大,政府只能在培植税源和税收征管上发挥一定的作用,然而,现实中很多地方看重财政收入这个指标,甚至实行“一票否决”,过分强调通过政府主观努力增加财政收入,实际上是很难行得通的。更为严重的是,一部分干部为了保住“帽子”,高成本引税,造成税收成本提高,可用财力比例降低,更有甚者,就直接举外债充“税”来完成任务,或者增加居民负担,靠乱罚款,乱摊派来保“任务”,不仅扰乱税收秩序,还滋生了许多腐败现象,甚至因此造成或者加剧了地方财政困难。
如何克服在干部考核指标设计上的缺陷?首先要搞清楚政府的职能究竟是什么,官员应该干什么,然后才能在政府和官员的行为边界内“对症下药”,找到考核干部的科学指标,为此,结合实际我们不妨作如下反思:
反思一:政府的职能究竟是什么?
政府的职能是什么?按照现代政治学和经济学的解释,我们可以粗略的理解为,政府是弥补市场不足,满足社会公共需要的一系列制定安排的总和(包括军事、外交、经济、文化等各个方面)。具体说来,就是要熨平宏观经济的周期性波动、抑制垄断、提供公共产品、消除外部性、并为政府执行其它职能提供财力保障等,也就是说政府除了承担经济职能以外,还要承担相应社会职能以满足公共需要。因此干部考核指标的设计应当考虑全面性,把社会协调发展等指标纳入考核体系,并且我们建设的是有中国特色的社会主义市场经济,我们资源配置的主要方式是市场,政府通过计划等手段来干预经济只是补充,GDP的增长,财政收入等指标更多的是由市场决定的,而地方政府只能起辅助的推动作用。因此应弱化上述两个指标的考核作用,更多的将考核权重分配给其它反映社会公正和发展的指标。
反思二:官员应该干什么?
官员一方面是政府意志的代理人,其活动范围应当以政府的职能为边界;另一方面,他又是一个具体的人,也存在着这样那样的个人利益,而且,在一般情况下,个人利益和其所代表的国家利益存在着或多或少的冲突。这是一个最大的实际,我们考核指标的设计不能脱离这个实际,因此我们一方面应当鼓励官员在其活动范围内追求国家(或地区)利益的最大化;另一方面应当约束其个人利益的膨胀,防止其损害国家(或地区)利益,我们现行的考核指标显然不能满足上述要求,更为严重的是,经济增长,财政收入的增加并不能完全为我们的干部所控制,以此来考核我们的干部确实是勉为其难,也因此造成了一些我们不愿意看到的结果。政府官员应该在其职务范围内,在政府职能的边界内,执政为民,为其管辖范围内人民集中利益的最大化而努力,因此考核指标应当体现其在这方面的努力程度和努力成果,着重从经济社会的全面协调可持续发展方面入手,而不能仅仅从经济增长角度来考虑,这才是我们考核干部的初衷所在。
反思三:我们应该怎样考核干部?
对干部的考核应该在科学发展观和政府职能准确定位的基础上,把对干部的考核从注重显性政绩和短期政绩过渡到注重隐性政绩和长期政绩上来;从仅仅注重经济增长过渡到注重社会全面发展上来;并增加一些以前被我们忽视了却又十分必要的指标。
首先要对基础设施、教育、文化、公共卫生等基本建设性工作进行考核。对基本建设性工作进行考核的一个主要目的,就是要消除干部任职的阶段性对地方经济社会发展持续性的不利影响,摒弃地方政府急功近利的行为。一个地区的进步和发展不可能一蹴而就,往往需要几年十几年甚至几十年的时间,对于一项符合客观规律、符合当地群众长期利益的政策或措施,也许短时间内看不到效果,但会在今后的发展中慢慢显露出来,并最终经过检验是正确的,比如为优化经济环境而采取的措施、加大教育投入、为农村修路、加固城市防洪系统、引进人才等,往往不可能在短期内见效,有些甚至不可能在当届政府任期内见效,因此这些工作很有必要在对各级政府的考核中体现出来。政绩虽然是隐性的,但可以通过考核让其显性,这本身也是对干部树立全局观念,改变工作作风的鞭策。
其次要对社会治安、干部作风、社会风气等社会发展状况进行考核,长期以来,部分地方政府只重视经济领域的工作,而对社会发展、精神文明建设等只是口头上提一提,很难拿出实质性措施。这一方面是由于这些工作需要长期下大力气,需要“慢工夫”;另一方面则是因为对这些工作效果的衡量缺乏硬指标,地方干部容易出现干好干坏一个样的惰性。因此我们有必要提高对社会发展的考核权重,应当把其提高到和经济建设同等重要的位置上去。
此外,还要将自然环境、生活环境、人力资源等生态分类指标纳入考核体系之中。我们在对GDP、财政收入、招商引资等指标进行规范的同时,还应增加其他一些分类指标的考核。对资源的争夺已成为二十一世纪各国竞争的核心,对环境加强保护,共创人类生活的美好的未来已成为各国合作的重要议题,因此,我们应当与时俱进,把生态指标纳入干部考核体系之中。广东省在2003年5月率先在对地方干部政绩的考核中引入了环境指标体系,并制定出了具体的实施细则,用定量考核逐步取代了定性评估,这个示范就值得各地的学习和推广。