非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的,有别于传统典型的就业形式,包括非正规部门里的各种就业形式和门类,如个体户、街头摊贩、钟点工等;正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等,即“正规部门里的非正规就业”。在我国,正规与非正规就业的分割既是体制性原因造成的,也是劳动力市场自身运作的结果。改革开放后,非正规就业起初只是为计划性的正规就业发挥拾遗补缺的作用,吸纳政府通过体制内无法“包”下的那部分城镇居民,解决其就业和基本生计问题。自上世纪90年代以后,随着我国市场经济改革步伐的加快,农村富余劳动力向城镇的大量转移,以及经济全球化和新技术革命发展对经济结构和企业经营机制所产生的迫切调整的要求,非正规就业获得了迅速发展,它与正规就业之间的关系已不能用简单的“拾遗补缺”来概括了,它吸纳劳动力的能力超过了正规就业。
目前大量的数据和事实已经证明,非正规就业不但能缓解就业压力、满足不同劳动者群体的就业需求和消费者的多样化需求,而且有助于增强劳动力市场弹性、促进企业科学经营和减轻社会贫困。但是,我国的非正规就业在发展过程中仍存在诸多问题,主要表现在以下方面:
一是非正规就业面临不利的政策环境。突出表现在非正规就业人员,缺乏有效的管理和组织,在强资本弱劳工的形势下,很难得到银行信贷支持和享受到税收方面的优惠、自我创业缺乏经营场所以及创业培训、市场信息等项服务。
二是制度性障碍严重影响非正规就业的发展。目前,我国的各项社会保障制度在缴费办法、待遇享受、管理服务等诸多方面都是依据正规就业设计的,不适应于非正规就业的情况和特点,致使非正规就业人员参加社会保险的比例极低,或者已有的社会保险关系出现中断,大多数人游离于社会保障范围之外。农村剩余劳动力向城市转移过程中从事非正规就业更是遇到强大的制度性障碍。正如胡鞍钢教授所指出的“劳动力市场中的制度性障碍(社会保障制度、户籍制度等)严重地制约着劳动力在部门之间、地区之间、城乡之间的自由流动,这种障碍成为制约我国就业模式非正规化发展的最大的障碍,也成为了我国失业率攀升、相当长一段时间内保持较高水平的主要原因。”
三是非正规就业从业者的合法权益得不到有效保障。由于缺乏能够维护其利益的组织以及劳动力供大于求等原因,非正规就业人员的社会地位较低,工资报酬达不到最低工资标准、被拖欠克扣工资、超时工作、享受不到社会保险、劳动和安全卫生条件恶劣、随意被解雇、人格尊严得不到维护等问题比比皆是,而现行法律对此缺乏有效约束。
上述问题使非正规就业常常被视为一种“不体面的就业”,影响了非正规就业的发展。因此,我国政府应当采取积极的措施改善非正规就业状况,促进非正规就业成为体面就业。
(一)加快非正规就业的法律和制度建设的步伐。
在很多人眼里,非正规就业是“不体面的”,这种被扭曲的观念的形成,根本原因是非正规就业者的合法权益缺乏相应的法律制度保护。一定要从解决就业问题、维护社会稳定和促进社会主义市场经济建设的高度来认识发展非正规就业的意义,为其正名定位,制定相关法律制度,采取切实有效的政策措施以支持和促进非正规就业的健康发展。
(二)实行弹性的社会保障制度以满足非正规就业的需要。一是社会保障的制度设计和实施应突出对非正规就业群体的关注,以示社会的公平。二是实行低标准准入制度对非正规就业群体应降低社会保障的准入门槛,以提高那些年老、健康状况较差者的参保能力和那些年轻、健康状况良好者的参保意愿。例如,可以规定非正规就业人员只缴纳基本养老保险和医疗保险的社会统筹费用,不再为其建个人账户,这样可使其所缴费用比现行政策降低负担10%左右。三是增强社会保障制度的灵活性。允许并鼓励非正规就业者以个人身份参保,在险种、费率、年限等方面设计多种不同方案供其选择。不同群体对社会保险的需求是不同的,比如“4050”人员很看重养老和医疗,而对农民工尤其是建筑、煤矿等行业的农民工来说,工伤保险则是最急需的。还应简化参保程序,为非正规就业者提供便利,如与银行合作,让商业银行通过储蓄代扣的方式为参保者完成缴费事宜等。四是扩大社会保障覆盖面,逐步实现城乡统筹。我国的社会保障主要覆盖城镇的正规部门,但社会保障应当是全民的,所以从发展看,应覆盖所有非正规就业者。五是提高社会保障工作的信息化程度,尽快实现全国社会保险关系信息的互联互换,以利于解决工作稳定性差的非正规就业者社保关系接续难的问题。
(三)建立和完善适应非正规就业特点的公共服务体系。非正规就业者很渴望得到职业介绍、就业指导、创业培训市场信息信贷担保等项服务,而目前的服务体系尚不完善,尤其是服务的针对性和实效性有待提高,以职业培训为例,一些培训或者门槛太高、或者弄虚作假,并不能有效提高非正规就业者的职业技能和就业竞争力。所以,要加快推进公共服务体系建设的社会化,充分引入竞争机制,实现政府监管、扶持与市场运作的有机结合,应当特别重视非正规就业人员在创办小型、微型企业和从事个体经营遇到的种种问题,在政策、资金、管理等方面给以大力扶持,如降低贷款门槛、落实税收优惠、提供适当的经营场所等基础设施服务以及创业培训等。