时间:2020-04-25 作者:文秋良 (作者单位:财政部农业司)
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摘要:
最近,我们赴湘、赣两省就农村扶贫开发问题进行了专题调研。通过调研,我们认为,做好新阶段扶贫开发工作,要针对当前农村贫困地区实际情况和扶贫开发的需求,适当调整扶贫开发政策,改进资金管理办法。
一、调整扶贫贴息贷款政策,支持发放农村小额扶贫贴息贷款,满足贫困农户贷款需求
在调查中,省、县、乡、村普遍反映,农行扶贫贴息贷款主要发放给了龙头企业、大的农业产业化项目和有效益的基础设施项目。对贫困农户和贫困乡村小的生产项目而言,不仅门槛高、费用高、手续繁杂,更主要的是得不到贷款。如湖南省平江县农行2002年发放扶贫贴息贷款2000万元,没有一笔是发放给农户的。江西省的遂川县和乐安县农行近年来已基本没有对贫困农户发放扶贫贴息贷款了。造成上述情况的主要原因是近几年农行在乡镇一级的机构已经撤并或撤销,不可能再面对千家万户发放扶贫贴息贷款,而且农行按照放得出、收得回的原则自主发放扶贫贴息贷款,必然会选择那些放贷成本低、效益好、贷款额大的项目。与此相反的是,三个县的农村信用社在乡、村的网络健全,在发放农户小额贷款方面则显得十分活跃,很受贫困乡、村的欢迎。如湖南平江县信用社2002年发放小额贷款6500万元。全...
最近,我们赴湘、赣两省就农村扶贫开发问题进行了专题调研。通过调研,我们认为,做好新阶段扶贫开发工作,要针对当前农村贫困地区实际情况和扶贫开发的需求,适当调整扶贫开发政策,改进资金管理办法。
一、调整扶贫贴息贷款政策,支持发放农村小额扶贫贴息贷款,满足贫困农户贷款需求
在调查中,省、县、乡、村普遍反映,农行扶贫贴息贷款主要发放给了龙头企业、大的农业产业化项目和有效益的基础设施项目。对贫困农户和贫困乡村小的生产项目而言,不仅门槛高、费用高、手续繁杂,更主要的是得不到贷款。如湖南省平江县农行2002年发放扶贫贴息贷款2000万元,没有一笔是发放给农户的。江西省的遂川县和乐安县农行近年来已基本没有对贫困农户发放扶贫贴息贷款了。造成上述情况的主要原因是近几年农行在乡镇一级的机构已经撤并或撤销,不可能再面对千家万户发放扶贫贴息贷款,而且农行按照放得出、收得回的原则自主发放扶贫贴息贷款,必然会选择那些放贷成本低、效益好、贷款额大的项目。与此相反的是,三个县的农村信用社在乡、村的网络健全,在发放农户小额贷款方面则显得十分活跃,很受贫困乡、村的欢迎。如湖南平江县信用社2002年发放小额贷款6500万元。全县近几年贷款回收率达到85%,其中新发放贷款回收率95%。
为更好地发挥扶贫贴息贷款的作用,我们建议扶贫贴息贷款政策作如下调整:将扶贫贴息贷款分成两块,一块由农行发放,用于支持农村贫困地区能够带动贫困人口增加收入的农业产业化项目、农产品加工企业,以及基础设施建设项目;另一块由农村信用社发放,支持贫困农户脱贫致富的生产项目。农行发放的扶贫贴息贷款可继续采取现行办法,由中央财政将贴息资金直接核拨给农行总行。农村信用社发放的扶贫贴息贷款,中央财政按适当办法将贴息资金分配给地方,由县级财政负责对县农村信用社发放的扶贫贷款进行贴息结算。信用社按现行贷款利率减去财政贴息率向贫困农户收取利息,按季或者半年报经县级扶贫办验证后,到财政部门结算财政贴息资金。这样调整后,既有利于发挥农行放贷规模较大的优势,支持贫困地区经济发展,又能调动农村信用社的积极性,面对千家万户发展农村小额信贷,解决贫困农户贷款难的问题。
二、下放财政扶贫资金项目审批权限,提高项目的准确性和资金使用的针对性
湖南、江西两省在扶贫项目管理上分别采取了两种不同的做法。湖南省采取扶贫项目都由省级审批的办法,省一级不仅享有扶贫资金的分配权,而且享有扶贫项目的决策权。平江县反映,这种管理办法容易造成项目的确定不符合实际。就平江的实际情况而言,首要任务是强基固本,改善贫困地区的生产生活条件,其次是提高贫困群众的素质。但由于省里政策的限制,基础设施重点项目投入不足,大批无偿资金投入到了龙头企业,使一批私营企业主得到了好处,贫困群众得不到实惠,群众反响强烈。同时,项目审批是上年报,下年批,大好的时间白白浪费,且县里无权调整。
江西省把扶贫项目审批权下放到县级,由县里统一组织实施管理,县里可以根据重点村实施项目大小的需要在年度间进行调剂,但保证每个村总的扶贫资金量不变。上级部门可根据规划进行审计、检查,加强监管力度,这样更有利于调动基层的积极性,增加县一级对项目实施的责任心。在村级规划的制定和项目的选择时,都采取“参与式”扶贫的办法确定,使群众知情,体现了民意。
项目是资金投入的载体,财政扶贫资金最终都需要通过具体的项目到达受益人口。项目的选择有误,财政扶贫资金的走向也随之有误,使用效益随之降低。我们认为,项目审批权限过分集中在省一级,使项目的确定和实施难以贯彻群众参与的重要原则,而且会滋长地方向上跑项目的行为,加大了扶贫成本,甚至产生腐败现象。江西省的做法能够比较好地克服上述存在的问题。因此,建议省级财政部门和扶贫办适当下放财政扶贫项目的审批权限,将大部分资金项目的选择和确定权放到县一级。为了保证资金安全,加强资金监管,要求财政部门严格实行财政扶贫资金报账制管理办法,成立由县级纪委、组织、审计等机关和部门组成的监督委员会,对财政扶贫资金的分配和使用情况进行监督。同时上级有关部门也要加强检查和监督。
三、调整贫困地区财税政策,加大转移支付力度,减轻贫困乡、村债务压力
目前,乡、村两级债务问题已经普遍存在,而贫困乡、村经济十分脆弱,其债务负担显得更加沉重。我们调查的平江,遂川、乐安三县,2002年底乡、村两级债务分别达到了2亿元、1亿元、0.6亿元。这些债务主要是过去发展农村义务教育、办企业、修道路、修农田水利设施等方面的欠账。问题还不仅如此,需要引起关注的是:第一,贫困乡、村的债务由于不合理的地税任务还在逐年增加。每年的地税任务远远大于税源,差额部分只能向上级部门讨、向农村信用社贷、向个人借,实在筹不到款,则由乡干部工资垫付。第二,农村税费改革后,两省农民减负30-40%,但随之而来的是地方财政收入和乡村财力急剧下降。第三,财政供养人口庞大,支出压力大。如乐安县财政供养人口9300多人,平均每39人要供养一个“吃财政饭”的人,全年仅工资性支出就达8060万元,可用财力全部用来发工资还缺口3454万元,收支矛盾十分突出。
针对上述问题,我们建议:第一,下力气搞好县乡机构改革,精简财政供养人员,走出越贫困的地方机构越臃肿、财政供养人员越庞大的“怪圈”,减轻财政支出压力。第二,省级对贫困县的地税任务一定要根据其税源现状合理确定下达,不能不顾税源情况年年增加地税任务。第三,对贫困县要继续加大财政转移支付力度。第四,国家对贫困县在增加扶贫资金投入的同时,其它方面的资金支持不能减少,相反要给予适当倾斜,支持其农业和农村经济发展,培植财源。
四、积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出、推进自愿移民搬迁
湖南、江西两省都是农业大省,农村人口比重大、农村劳动力大量剩余、农业生产力低下是影响两省经济发展的突出问题。近几年来,两省大量劳务输出,已经形成了一种劳务经济,发展前景广阔。以湖南为例,2002年全省乡村人口为5420多万人,外出务工者近1132万人,外出劳务农民(含未全年外出人员)人均劳务收入4569元,相当于全省农民人均纯收入水平的1.9倍,劳务收入对农民增收的贡献率已经达到了75%。但目前比较普遍性的问题是输出无序,管理难度大;培训滞后,盲目输出,找工作困难;权益保证困难,劳资纠纷多。
另外,这些贫困地区大多地处偏远,基础设施落后,修路投资大,修水利困难,扶贫成本很高。有的村农网改造后用电还达到了3元钱一度。这些地方的贫困人口只能通过移民的方式才能从根本上解决问题。据统计江西省有6万多户、25万多人地处库区和深山区,生产生活条件极端恶劣,靠就地扶贫开发难度大、成本高,需要实施移民搬迁扶贫。
做好扶贫开发工作,不仅要支持贫困地区发展种养业、推进农业产业化、改善贫困地区生产生活条件、加强基础设施建设,而且要根据新的扶贫形势,按照统筹城乡经济社会发展的要求,加大对贫困地区劳务输出的支持力度,加大对自愿移民的支持力度。我们建议:第一,适当调整财政扶贫资金使用范围,允许支持贫困地区进行劳动人口的劳务技能培训,加大劳务输出力度,支持贫困乡、村自愿移民。第二,贫困地区可以把劳务输出作为经济发展的一项战略任务来抓,作为一个产业去开发,引导贫困农村劳动力的合理有序流动。第三,从法律、法规和政策、制度上研究贫困人口搬迁过程中可能遇到的问题,把贫困人口搬迁与发展小城镇建设、发展农业产业化项目结合起来,统筹安排其他支农资金与财政扶贫资金,保证自愿搬迁的贫困人口“移得下,稳得住,能致富。”
五、解决好重点与非重点扶贫区域内贫困人口的扶贫开发问题
新阶段扶贫工作出现了新的情况和新的变化,如贫困人口的分布由过去的面上贫困变成了点上贫困,由过去的区域贫困变成了插花贫困。以划分重点县的方式确定国家扶贫开发重点,有其历史性的必然和需要。但是,进入新的阶段后则有必要进行调整,以更准确地瞄准贫困目标,解决好重点与非重点扶贫区域内贫困人口的扶贫开发问题。湖南省2001年制定了《湖南农村扶贫开发规划(2001—2010年)》,将扶贫开发的重点确定为20个国家扶贫开发重点县和18个省定县的3200个村,扶贫对象是未解决温饱的110万人和300多万低收入人口。江西省经过调查摸底,掌握了全省目前有80.4万人未解决温饱,还有240万低收入人口,基本上分布在4800个贫困村,约占全省总村数的24%。根据可能提供的扶持力量,全省确定了用10年时间重点扶持的3000个贫困村,其余村由各地负责解决。两省在扶贫资金分配上,无论贫困村是在重点县还是在非重点县都一视同仁。国家确定的扶贫开发重点县和省定的重点县除了在有关政策优惠上有一定区别外,在扶贫资金分配上没有差别。
因此,我们认为,扶贫开发重点的确定应有所调整。一是要逐步以村一级作为新阶段扶贫重点。二是中央对扶贫重点可以划到县,但各省要确定到村。三是中央可以按县级考核,而各省要按重点村考核,这样更有利于全面扶贫,整体推进。与此同时,要调整扶贫资金投入重点,确保扶贫开发到村到户。
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