磐安县属浙江省欠发达县,下辖20个乡镇,乡镇财政一直极为困难,1997年全县乡镇财政收入仅为878万元,完成财政收入任务的仅6个乡镇,而当年赤字乡镇却达16个之多,账面赤字余额为640万元,还有未反映的隐性赤字和负债为2000多万元,是当年全县乡镇财政收入的两倍多。乡镇财政负债过大既影响了乡镇政府工作的开展,也挫伤了乡镇干部的工作积极性,成为影响社会稳定的不安定因素。从1998年起磐安县从完善乡镇财政体制、规范乡镇政府行为、提高乡镇财政消赤减负能力着手,出台了一系列政策和措施。经过几年实践,乡镇财政困难状况有了较大的好转。
磐安县1998年前对乡镇财政实行的是核定基数、超收分成、短收全赔的财政体制。由于该体制缺乏有效的约束机制,乡镇财政超收分成是拿走了,但短收赔补却极难兑现。加上对支出管理缺乏制约措施,最后往往是乡镇财政用钱,县财政掏钱。因而乡镇“等、靠、要”思想较为严重,乡镇领导当家理财的积极性不是很高,这在很大程度上既加剧了乡镇财政的困难,也增大了县财政的压力。为了扭转这一不利局面,他们参照浙江省财政厅对欠发达县的做法,联系该县实际,对乡镇实行了两保两挂财政体制,即在确保收支平衡和消化历年赤字指标的前提下,县财政对乡镇财政的体制补助、奖励与乡镇的地方财政收入增长挂钩。其主要内容:一是根据各乡镇实际,分五个档次合理地核定1998年度乡镇财政的收入基数,并确定了递增比例,一定两年不变。二是地方收入超基数部分,除县城所在地安文镇按30%上缴县财政外,其余乡镇超收全留,短收一律由乡镇负责。三是确定了“两挂”的主要内容,即分档次确定了县财政补助与乡镇地方收入增长挂钩的比例,并明确县财政对乡镇主要领导和有关人员的奖励标准为乡镇超收分成额的10%。四是规定必须在达到“两保”的前提下,即确保当年收支平衡和消化历年赤字指标的前提下,才能享受补助与奖励政策。五是根据定编定员定额的要求确定乡镇财政支出基数,原则上增人不增资。
1999年县委、县政府又针对体制实施中出现的问题,加大了考核力度,对乡镇财政两保两挂实行一票否决制,即乡镇未达到两保两挂要求的,乡镇及其主要领导、分管领导不得评为先进,以调动乡镇领导班子的理财积极性。并下发了《关于下发乡镇财政管理补充规定的通知》,规范乡镇政府的财政行为,补充规定的主要内容为:一是兼顾乡镇保平衡与促发展的关系,对乡镇各类基建项目经费的列支期限作了明确规定。二是对乡镇财政收入的划分进一步作了明确,严禁县内企业在乡镇之间、县与乡镇之间非正常流动,严禁各乡镇制定对企业的税收返还等优惠政策。三是对各类资金管理及使用作了具体规定。乡镇政府的一切收支均应纳入乡镇财政专户,实行收支两条线管理,严禁各乡镇多头开户。另外,对各乡镇奖金发放的权限、资金来源及审批程序作了具体规定。
同时,为确保乡镇干部教师工资的及时发放,从1999年5月1日起对乡镇财政供养人员工资实行直发,并就直发工资的对象、范围、方式及账务处理作了具体规定。在不影响乡镇财力的情况下,县财政将经审核后的工资发放人员及其工资额委托县信用联社发放。目前进入直发工资的乡镇各类人员已达2500人左右。从这几年的实施情况看,运行较为正常,乡镇人员尤其离退休人员普遍感到满意。
考虑到乡镇经济基础较差、财政困难较为突出,县财政在基础设施建设、财政贴息等专项资金安排上也给予了较大倾斜,以扶持乡镇财政的发展。另外,本着实事求是的原则,对部分已尽力做好增收节支工作但由于历史和客观的原因,财政仍较为困难的乡镇,在摸清情况的基础上给予一定的补助。如1999年底针对部分乡镇连干部的正常报销费用都难以解决的困难实际,在经财政部门审核的基础上,按照区别对待、分级负担的原则,县财政给予了一次性的补助,以帮助乡镇财政度过难关。这样做虽然县财政增加了一些压力,但更重要的是体现了县财政对困难乡镇干部的关心,促使他们更安心山区工作。通过对乡镇财政实行两保两挂财政体制和加强财政管理,磐安县乡镇财政发展和消赤减负取得了明显成效。
一是乡镇财政生财、聚财的能力增强了。实行新体制后,乡镇领导发展经济的积极性提高了,尤其是对农民增收、财政增收的项目更重视了,“等、靠、要”的思想已逐步淡化,各乡镇抓经济的措施更实。1998年乡镇财政实现地方收入1150万元,比1997年增长了34%,全县共有13个乡镇完成了全年收入任务。接下来的几年连续保持了良好的发展势头,2002年该县共完成乡镇地方财政收入2353万元,比1997年增长168%,20个乡镇全部完成了财政收入任务。
二是节支也是增收的观念逐步得到树立。各乡镇纷纷出台了一系列节支措施,如实行大额资金集体审批制度、基建项目事先资金论证制、推行“廉政灶”、实行磁卡电话、严格控制外出参观考察等,乡镇财政支出得到有效控制。同时,部分乡镇还根据当地实际,率先对事业单位进行了改革。如高二、胡宅等乡镇按照“身份不变、工资待遇不变、管理使用不变”的原则,鼓励农技人员采取直接承包、技术入股开发和参与服务等形式,与农产品基地、市场及龙头企业结成紧密型的协作关系,既促进了农产品的生产流通,又在解决富余人员、减轻财政负担方面进行了尝试。各乡镇的节支措施取得了显著成效。1998年乡镇财政支出为2682万元,比1997年只增长2%。2002年乡镇财政支出6914万元,比1997年增长165%,新增支出除政策性增资外,主要用于消化历年赤字和生产性支出,同口径相比,消费性支出只比1997年增长30%。
三是乡镇财政实力得到增强,困难状况逐步好转。经过4年多的发展,财政收入增长快的乡镇,其2002年预算内可用财力比1998年初体制核定时的可用财力增长了4倍多,自求平衡能力大为增强。1998年共有13个乡镇实现了当年财政收支综合平衡,12个乡镇消化了历年赤字78万元。2002年20个乡镇全部实现当年财政收支综合平衡,并消化历年赤字99万元。5年累计共消化账面赤字336万元,化解隐性赤字400多万元,赤字乡镇已从1997年的18个减少到2002年的12个。