在经济运行过程中,资源在经济各个领域的配置必须讲求效益。因此,要全面、准确地衡量我国的经济运行质量,就必须认真分析公共投资的效益状况。公共投资效益分析评价运用于具体项目上即为公共投资评审,它是公共投资管理的重要内容,是一项系统工程,带有社会性和技术性双重特征。一般来说,公共投资评审体系和标准带有强烈的时代色彩,经济结构、需求偏好、技术条件等因素的变化都会要求公共投资评审体系发生相应变化。根据客观条件的变化,完善我国的公共投资评审体系已成为当务之急。从全社会角度看,这种迫切性和相关问题主要有如下几点:
1.构建完整的公共财政体系对公共投资的管理提出了新的要求。近几年,我国财政向公共财政框架转化,各项财政改革措施始终围绕着公共财政目标进行。公共财政本质上就是财政收支民主化、公开化,它要求建立完整的财政支出监督、评价体系。公共投资支出作为财政支出的重要组成部分,其规模大、技术性强,涉及社会、经济、政治等多方面内容,历来是人们关注的热点,很多人在判断财政运行质量时,都把公共投资支出列为一项关键内容。如果没有系统的公共投资支出评价体系,势必很难向全社会证明支出的必要性和时效性,也不能够正确判断项目决策的科学程度。
2.科学决策需要公共投资评审体系的支撑。我国政府的公共投资支出渠道多、规模大,究竟这些支出取得了多大效益、发挥了什么样的作用,众说不一。现在许多政府公共投资支出还存在仓促决策、管理不严、资金低效甚至浪费等问题,要解决这一问题,就应当有一个科学的考核体系,通过建立完整的公共投资评审体系,分析投资项目的可行性、效益状况和运行质量,对于改进公共投资的决策机制、规范各级政府公共投资资金的筹措和使用,无疑具有重要意义和作用。
3.我国过去的经验和规章需要创新与完善。我国在建立政府公共投资项目评价指标体系方面曾做过大量工作,并出台了一些相关办法,这些办法为评价政府基建项目效益提供了依据,试行中也取得了很多宝贵经验。但是,随着市场经济体制的逐步建立,目前我国的投资环境、投资结构和技术条件以及投资目的等已发生了重大转变,过去所沿用的规章制度中很多内容的可操作性已大打折扣,其确定的很多指标已不能反映政府基建投资项目的运作质量。此外,目前比较突出的问题是没有单独的公共投资评审指标体系,已有的一些投资考核指标体系不能有针对性地评价公共投资,未能反映出公共投资的价值特点和运行特点。因此,应研究和借鉴国际上各类经济组织的做法,尽快建立适应我国经济发展的公共投资评审指标体系,促进公共投资评审工作的顺利开展。
4.公共投资评审体系应把握的原则。公共投资评审是对公共投资项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产经营等全过程进行系统评价的一种经济活动,是固定资产投资项目管理的重要内容。必须认真确定良好、务实的公共投资评审原则,因为它决定着评审的角度和价值判断依据。从实际运行角度看,应坚持如下几点原则:
第一,综合评价原则。综合评价原则是公共投资评审必须遵循的一条基本原则,即在评价项目经济效益时,不但要评价微观经济效益,也要评价宏观经济效益;不但要评价近期经济效益,也要评价远期经济效益;不但要评价局部利益,也要评价全局利益等。对政府来讲,公共投资项目的取舍,主要应取决于项目自身的社会效益,这种社会效益本质上包括两层含义:一是对公共福利的贡献度,二是对经济运行的助推作用。
第二,合理布局原则。公共投资项目评审必须注意项目实施与整体企业布局、公共设施布局之间的关系,必须认识到公共投资项目之间、公共投资项目与竞争项目之间存在有多种内在技术性、经济性联系和外在综合效应。新的公共投资项目的决策必须注意这种联系的连动效应。
第三,项目配套建设原则。评价一个项目,既要考虑各个项目之间的配套问题,也要安排好项目内部的相互配套和合理衔接的问题。如果只抓主体工程,不注意配套工程,即使建设起来也容易变成“展览项目”,不能发挥其效益。在具体的评价工作中,对拟投资项目的工程内容要十分熟悉,工程量计算要准确,这样才能打足项目的投资额,从资金来源上保证项目实施的顺利进行。
第四,评价方法的规范性原则。公共投资评审要采用各种价值指标和实物指标以及时空指标,在选取指标时要考虑实用性、针对性和可操作性,同时还必须讲求规范性,只有规范,才能具有可比性和时效性,才能有说服力。
第五,可比性原则。可比原则包括两层含义,一是在评价工作中费用与效益的计算范围必须一致。根据项目特点、研究深度和实际需要,对不同时期的投资、经营费用、效益进行评价时,要运用相同的指标体系,使其更具可比性。二是在许多方案比较过程中,必须遵循可比原则。在项目经济评价中,为了实现某种经济目标,必须提出两个或两个以上的技术经济方案,在这些方案中进行各种指标的比较分析,选择最优方案。因此,各个方案之间指标的可比性,事实上就成为投资评审的前提条件。
5.建立公共投资评审体系亟待解决的问题。公共投资评审工作在我国起步不久,尚未达到系统化、规范化、公开化程度。随着公共财政体制的逐步构建,这项工作应尽快完善,从现实运行情况看,有两个问题亟待解决:
第一,建立公共投资的专家评审机制。目前我国的公共投资规模大,涉及领域多、技术性强,但在项目的立项、事中评估、事后评估过程中,主要还是采取行政评审的方式,而且越是基层政府这种情况越突出。这种格局在一定程度上直接造成了决策失误和监督不力。因为管理机构本身的人员规模、人员素质结构、延伸能力不可能与类别繁杂的项目评审工作相对应。要使公共投资评审不流于形式,就必须建立专家评审机制。为此,各级公共投资评审机构可建立专家库,针对不同项目,组成专家评审团,各级决策者应充分尊重专家意见。
第二,建立完整的公共投资评价指标体系。要科学地展开公共投资评审工作,就必须有一整套合理、可行的指标体系。我国投资评审现在缺乏一套可据以做出价值判断、质量判断和决策判断的指标体系。建立这一体系时,更多的要从社会效益角度考虑问题,所设置的指标主要包括经济、人文、自然三大类,特别是必须纳入生态环境保护方面的指标。