财政监督是公共财政的一项重要职能,也是社会经济监督体系不可或缺的组成部分。随着社会主义市场经济的发展,以及财政改革的深入和公共财政基本框架的构建,财政监督的地位和作用越来越凸现。因此,按照公共财政的基本要求,建立和完善公共财政下的财政监督机制,使财政监督走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道,是当前财政管理面临的一个重大课题。
1.改进财政监督方式。为了适应市场经济和公共财政的要求,必须改进财政监督方式:一是坚持微观监督和宏观监督并重。要从过去单一的企业财务收支监督转变到建立规范的企业财务监督体系和财政预算监督体系,不仅要对企业财务经营状况以及执行财经纪律、法规情况实行监督检查,而且要对行政机关的财政收支状况以及预算执行情况、国有资产运营情况、国民收入分配情况、社会中介机构执法情况等环节进行全方位监督。二是坚持事前监督、事中监督和事后监督并重。财政监督贯穿于财政资金运动的每一个环节,融汇于财政管理的各个方面,要求财政监督专门机构与业务机构合理分工,密切协作,形成财政管理事前审核、事中控制、事后稽查的全过程监督。三是坚持经济处罚、行政处罚、法律制裁和舆论监督并重。要从过去单纯收缴违纪资金转变到严肃处理违纪行为,也就是说,不仅要处理事,而且要处理人。要加大处罚力度,一经查实,视违纪行为责任人的情节轻重,依次追究行为人的经济责任、行政责任和法律责任。并动员社会媒体,给予内部通报和外部曝光。四是坚持被动型监督和主动型监督并重。不仅要继续发挥过去单位举报、群众揭发的被动型监督作用,而且要通过建立计算机监督网络和信息反馈系统,加强财政监督机构的日常性主动型监督,提高财政监督效率。五是坚持直接监督和间接监督并重。要转变政府经济职能,对企业的监督要从直接监督转变到间接监督上来。
2.扩展财政监督范围。原有的财政监督对象基本上局限于财政资金,而且侧重于财政收入,对整个社会财政性资金支出监督做得很不够。为此,应当扩展财政监督范围:一是在加强对本级预算收入监督的同时,加大对本级预算支出监督的力度。通过对税务部门征管各项预算收入情况和国库办理收纳、划分、留解和退付预算收入情况的监督,保障本级预算收入应收尽收,切实解决税务部门征管不到位、截留上级预算收入等问题。同时,通过建立财政支出的监控机构,实现与政府采购中心、会计核算中心和财政部门其他业务机构的沟通和协调,以便对财政性资金拨付、使用的全过程进行监控。二是加大对专项资金和预算外资金监督的力度。通过重点抓好与财政宏观调控、社会稳定关系密切的国债专项资金、粮食风险基金、社会保障资金、扶贫救灾等专项资金的监督管理,保证预算资金的正常运转。同时,通过“收支两条线”管理办法的严格落实以及罚缴分离、票款分离、银行代收等制度的建立和完善,加强对预算外资金财政专户的管理。三是加大对财政部门内部监督的力度。要建立健全规范的内部检查制度,加强对内监督。包括建立健全财政内部监督制度,实行权力约束,防范以权谋私和权力滥用;将财政部门内部各项资金纳入监督范围,对资金使用的合法性、效益性进行监管;加强对财政部门所属单位的财务收支和执行财经纪律特别是财务会计制度的执行情况和建立内部控制制度进行监管。
3.加快财政监督立法。财政监督是一种规范性很强的行政执法行为,而依法行政离不开法律依据和法制建设。现行财政监督的依据大多分散在《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等法律、法规中,影响了财政监督职能的充分发挥和财政监督工作的组织实施。为此,必须加快财政监督立法。在目前条件下,应建立三个层次的财政监督法律、法规体系:第一层次是由全国人大制定《财政监督法》,作为财政监督的基本准则和根本大法,具体明确财政监督的法律地位、对象、方式、管理体制、法律责任等内容,为财政监督工作提供基本的法律依据;第二层次是由国务院制定《财政监督工作指南》,作为贯彻《财政监督法》的实施纲要,为各级财政监督机构和人员提供工作指南;第三层次是由各级地方政府根据各自的实际情况制定《财政监督条例》,作为落实《财政监督法》、《财政监督工作指南》的操作性法规,为对具体项目实行财政监督提供具体的操作规范。
4.建立财政监督考核制度。长期以来,对财政监督专司机构的考核指标是以组织收入为主,即以入库额多少作为评价指标;同样,监督机构对被检单位的考核指标也是以缴款数为主,检查业务费的拨付也主要参考收缴款。这种单纯以罚款作为考核指标的做法效果很差。为此,应建立一套科学的监督机构工作绩效考核指标体系和被检单位违纪问题统计分析指标体系,这两套指标体系不仅包括定量指标,而且包括定性指标。通过对监督机构的工作绩效进行客观的考核,可以增强监督机构的责任心和使命感,提高财政监督效率。