时间:2020-04-25 作者:李安泽
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摘要:
地方财政支出监督是地方财政管理的重要内容。加强地方财政支出监督,是确保财政资金运行安全、可靠、准确、高效的关键环节。根据建立公共财政体制框架的要求,必须加快财政支出监督体系建设步伐。
一、当前地方财政支出监督中存在的主要问题
目前,地方财政支出监督不力,致使财政资金使用效率不高,违法违规现象普遍存在,财政收支矛盾突出。
1.支出预算执行监督不到位。预算支出的执行是将支出预算付诸实施的阶段,对这个阶段的监督既重要又难以到位。一是预算约束力差。地方财政支出随意性大,地方政府领导预算法制观念淡薄,想要办的事,不管有无预算都得办,追加预算不按程序,随意性大,支出预算缺乏有力的约束机制。二是支出标准过低,导致各项目之间互相挤占、挪用,支出预算不能正常执行。如现行差旅费、会议费、接待费等开支标准过低,实际中根本无法按标准执行。三是对支出的监督流于形式。对违纪问题的处理多数是对事不对人,往往是补缴税款和罚款了事,导致屡查屡犯,财政监督缺乏威慑力。
2.财政内部监督不到位。财政机关内部的纪检监察、财政监督及业务部门内设的会计审核监督职能是一个相辅相成、相互补充的统一体,在分工上各有...
地方财政支出监督是地方财政管理的重要内容。加强地方财政支出监督,是确保财政资金运行安全、可靠、准确、高效的关键环节。根据建立公共财政体制框架的要求,必须加快财政支出监督体系建设步伐。
一、当前地方财政支出监督中存在的主要问题
目前,地方财政支出监督不力,致使财政资金使用效率不高,违法违规现象普遍存在,财政收支矛盾突出。
1.支出预算执行监督不到位。预算支出的执行是将支出预算付诸实施的阶段,对这个阶段的监督既重要又难以到位。一是预算约束力差。地方财政支出随意性大,地方政府领导预算法制观念淡薄,想要办的事,不管有无预算都得办,追加预算不按程序,随意性大,支出预算缺乏有力的约束机制。二是支出标准过低,导致各项目之间互相挤占、挪用,支出预算不能正常执行。如现行差旅费、会议费、接待费等开支标准过低,实际中根本无法按标准执行。三是对支出的监督流于形式。对违纪问题的处理多数是对事不对人,往往是补缴税款和罚款了事,导致屡查屡犯,财政监督缺乏威慑力。
2.财政内部监督不到位。财政机关内部的纪检监察、财政监督及业务部门内设的会计审核监督职能是一个相辅相成、相互补充的统一体,在分工上各有侧重。对财政支出全过程进行监督,主要是财政内设的监督部门,由于没有明确的职责分工,内部职能交叉,难以实施事中监控;加上多年来财政监督存在重外部、轻内部,重下级、轻本级,重事后、轻事前事中的现象,导致内部资金管理、运行中的漏洞和隐患不能及早发现,及时排除。
3.支出监督法规不健全、职责不明确。目前财政支出监督主要依据《预算法》、《预算法实施条例》和《会计法》,这些法律法规对财政部门履行监督职能做了一些规定,但不完整、不系统。特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏,影响了财政监督整体效能的发挥。另外,财政部门与审计部门之间支出监督职责不甚明确,交叉审计、重复检查的现象时有发生,造成不必要的人力、财力和时间浪费,使得监督成本提高,监督效率降低。
二、加强地方财政支出监督的几点对策
自1994年实行分税制财政体制以后,财政收入和支出的发展趋势明显表现为:大部分收入集中在中央,而绝大部分支出则在地方使用和管理,2002年,地方财政支出占全国财政支出的比重已达到69.3%。因此,加强地方财政支出监督,提高财政资金使用效益,已成为地方财政管理的当务之急。
1.深化财政支出管理改革,强化财政支出监督。近几年来,中央财政围绕支出控管,从制度上进行了深层次改革,积极推行了部门预算、国库集中支付、政府采购等制度,但地方财政改革力度不大,大部分仅局限于省本级,市、县财政尚处在等待观望阶段。因此,地方财政必须加快支出改革进度,通过编制部门预算,细化预算编制内容,推行零基预算,统一预算编制标准,打破预算内外界限,提高预算透明度;并在部门预算基础上推行国库集中支付、政府采购制度改革,为强化财政支出监管打好基础。同时,要严格预算支出事前、事中、事后监督。一是将支出监督关口前移。地方各级人大应成立预算审查委员会,对预算编制进行全面的审查,重点是把好“四关”:政策关,主要审查支出预算编制是否符合《预算法》等法律法规的要求,是否体现政府意图和符合本地国民经济和社会发展计划;标准关,审查各项支出是否符合国家规定的开支标准,支出定额的确定是否公平、合理;范围关,财政支出的安排是否符合公共财政支出范围;完整关,是否将本级财力全部安排支出,有无留机动或不列入预算范围的情况。二是将监督贯穿于预算支出的全过程。预算一经同级人大通过即具有法律效力,各项支出要严格执行。经人大批准的部门预算下达后,财政监督部门必须跟踪监督,了解预算执行中存在的问题,调查和反映部门预算执行中出现的新情况,确保预算支出执行到位。三是加强事后监督,把好支出关的最后一道防线。事后监督检查是多年来实施财政支出监督的主要方式,通过专项稽查,加大处罚力度,提高监督效果。
2.健全财政监督法规体系,严格依法监督。完备的财政监督法规体系是实现依法理财、从严治财的客观需要,也是强化财政支出监督、巩固监督检查成果的重要保障。首先,要加快财政监督法制化进程。这主要包含两个层次:第一个层次是尽快建立涵盖整个财政收支管理的《财政监督法》,明确财政监督机构的设置、职责、权限、工作方法、监督方式、程序、违反财经法规的法律责任等;第二个层次是完善财政监督规章制度和工作守则,形成多层次的、具有可操作性的财政监督法规体系,逐步把财政监督工作纳入法制化、制度化和规范化的轨道。其次要严格财政监督执法。一方面要加强对财政支出监督客体的监督处罚力度,把对单位的处罚和对个人的处罚结合起来,从根本上触动违法违纪责任人的切身利益,真正提高财政监督的权威性和震慑力;另一方面,要加强对财政监督主体的再监督,建立监督约束机制和定期报告制度,增强监督的透明度,自觉接受人大监督、审计监督和社会监督,不断提高监督执法水平。
3.完善财政内部监督机制,规范支出监督行为。面对财政支出管理改革,财政部门内部必须尽快建立起预算编制、执行相分离,寓监督于预算管理全过程的运行机制,从制度上保证内部监督检查的经常化、规范化。一是要明确财政内部职能部门的职责,即预算部门主要职责是预算的编制,各业务主管部门主要职责是预算的执行,监督部门的主要职责是监督预算的编制、执行,涵盖预算支出的全过程。二是要规范监督程序,完善预算支出执行监督。依据法定支出预算,监督各类拨款的合理使用,对于人头经费等经常性支出,监督按分月计划拨付资金,建立和完善预算支出款项的申报、拨付手续,加强审查,防止虚报、冒领等违法违纪问题的发生;对专项资金的拨付,按照专款专用的原则,确保资金安排跟着项目走,资金用量跟着进度走,拨款进度与项目进度大体同步。三是要改变监督方式。要走出事后集中性检查的套路,把重心转到日常监督上来,实现全方位、多层次、多环节的监督,使日常监督贯穿财政支出活动的全过程,做到事前审核不留漏洞,事中监控不留死角,事后处理不留情面,形成环节审核与过程监控并举,专项稽查与日常监控并行的监督检查机制。四是要建立财政支出监督信息网络。要开发一套适合地方财政支出监控的管理软件,包括支出预算的资金走向、拨付进度、用款单位(项目)跟踪监督等情况,充分发挥计算机在支出监督中的特殊作用。
4.建立支出效益评价体系,提高财政支出效益。在市场经济条件下,任何经济活动都要讲效益,公共支出同样也必须讲求效益。财政支出效益既包括经济效益,也包括社会效益。为此,建立支出效益评价体系应包括以下两方面的内容:
第一,建立支出效益考评指标体系。根据财政支出效益的特点和财政支出效益的考评原则,综合评价财政支出效益,将财政支出效益考评指标体系分为财政支出经济效益指标体系和社会效益指标体系。财政支出经济效益指标体系主要反映财政支出成本与收益的量化关系,主要包括:财政支出结构效益指标——支出结构是否符合比例,财政供养人员支出结构是否合理等;政府管理的经济效益指标——政府行政成本、政府消费性支出是否按正常需要发展;经济持续发展的指标——固定资产投资规模、经济增长速度等;项目支出效益指标——各类可量化的项目支出成本、效益比较。财政支出社会效益指标体系主要用来考核财政支出的社会效益大小,反映财政支出对社会发展目标的影响及所做的贡献,主要包括:环境效益指标——水土流失、环境污染治理、江河治理、动植物保护等;基础教育效益指标——教师工资、校舍建设与维护等;医疗卫生保健效益指标等。
第二,建立支出效益考评监督制度。财政支出效益考评涉及财政支出活动的各个方面、财政职能的各个部门和机构,需要预算编制、执行、监督各环节的密切配合。一是建立重大投资项目稽查评价制度。对财政投资的重大项目,财政部门应对其进行效益评估并对工程招标、工程概算、工程质量进行监督和事后评价,每年向人大报告重大投资项目稽查和评价结果。二是建立行政效能评议制度。由同级人大牵头,每年对政府主管财政资金安排使用的计委、财政及其他主管部门进行行政绩效考评,对绩效好的部门给予奖励,对指标完成不好的部门给予惩处。
(作者系华中科技大学博士生)
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