摘要:
近些年来县乡两级债务规模庞大,已成为制约地方经济发展,阻滞农村税费改革,甚至影响基层政权正常运转的一个重大问题。根据笔者所参与的审计调查所反映的情况来看,部分县乡过度负债的状况仍在继续恶化,债务增长速度相当惊人。例如某县2000年底已负债9亿多元,2001年债务增长了8%,2002年又增长了16%。其中某乡1992年负债120万,至2001年债务已增至845万元,9年中债务增幅达604%,平均每年递增24%。这样发展下去,当地财政将面临崩溃的危险。遏止县乡债务快速增长的势头,已是迫在眉睫。
调查中发现,农村合作基金会、兑付供销社股金和粮食企业亏损挂账等历史性债务虽然存量较大,但近年来已趋于消减。在这种情况下,为何县乡债务还在加速增长?哪些是构成新增债务的主要因素?我们可以从债务增量结构的分析入手,从四个方面看我国县乡新增债务的主要构成因素:
1.“小马拉大车”,基建支出过度超前。在一些财政困难的市县和乡镇,基础设施建设和兴办公益性事业资金来源非常紧张。在这种情况下,有的地方不顾自身财力的限制,举债上大型项目,致使政府债务激增。如某县在交通、城建、教育、卫生等领域到处铺摊子搞工程,县本级财政因工程建设增加的负债约占...
近些年来县乡两级债务规模庞大,已成为制约地方经济发展,阻滞农村税费改革,甚至影响基层政权正常运转的一个重大问题。根据笔者所参与的审计调查所反映的情况来看,部分县乡过度负债的状况仍在继续恶化,债务增长速度相当惊人。例如某县2000年底已负债9亿多元,2001年债务增长了8%,2002年又增长了16%。其中某乡1992年负债120万,至2001年债务已增至845万元,9年中债务增幅达604%,平均每年递增24%。这样发展下去,当地财政将面临崩溃的危险。遏止县乡债务快速增长的势头,已是迫在眉睫。
调查中发现,农村合作基金会、兑付供销社股金和粮食企业亏损挂账等历史性债务虽然存量较大,但近年来已趋于消减。在这种情况下,为何县乡债务还在加速增长?哪些是构成新增债务的主要因素?我们可以从债务增量结构的分析入手,从四个方面看我国县乡新增债务的主要构成因素:
1.“小马拉大车”,基建支出过度超前。在一些财政困难的市县和乡镇,基础设施建设和兴办公益性事业资金来源非常紧张。在这种情况下,有的地方不顾自身财力的限制,举债上大型项目,致使政府债务激增。如某县在交通、城建、教育、卫生等领域到处铺摊子搞工程,县本级财政因工程建设增加的负债约占近两年新增债务的90%。
尤其突出的是,一些地方不惜巨资搞形象工程建设,贪大求洋,相互攀比,给县乡财政带来了很大债务负担。如某省级贫困县不顾县财政入不敷出、债台高筑的实际情况,耗资1500多万元兴建大型城市广场以及仿古建筑群,仅预算总投资就相当于2001年全县可用财力的13%,当年就增加负债500余万元。
笔者认为,在经济发展所需的软硬件环境未得到切实改善的情况下,把“招商引资”的希望寄托于一两个形象工程是不切实际的,而且由此而引发的财政状况恶化、政府信用下降等诸多问题,还会对投资环境造成负面影响。过度负债搞建设,不仅不能拉动经济,相反可能会拖垮经济。
2.举债垫税,借钱给财政收入“注水”。在财政收入等指标与干部的“政绩”挂钩的情况下,为了完成年年增加的任务,部分基层财税部门不惜采用引税、买税、空转收入,乃至举债垫税等手法增加收入数字。如某农业人口大县,县域经济以农业为主,在近年来税源减少的情况下,为完成任务,采取向单位和个人高息借款等方式垫交税款。其中某个镇将税款垫交任务分解到每一个镇干部头上,尚未归还的个人垫缴税款少则几千元,多则数万元至十余万元。2001年末全县各乡镇高息举债垫税形成的负债约计2100万元,占当年乡镇级新增债务的87%。往往当年垫税的债务本息还未归还,第二年的财政收入任务又接踵而至,以致乡镇负债逐年增加。
3.盲目投资实业,政府为市场风险“买单”。许多县乡出于发展当地经济的良好愿望,以政府为直接投资主体兴办企业,在未摸清市场行情和经济环境的情况下,盲目举债上项目,做担保,兴办乡镇企业,以致于“乡乡点火、村村冒烟”。由于管理落后,缺乏竞争力,在市场大潮冲击下纷纷落马,留下高额债务,最后损失大多由政府承担。如某个乡出资收购经营状况不良的个体酒厂,并承担该厂债务155万元,此后该厂破产倒闭,债务增至419万元,全部由乡财政承担,仅此一项就占全乡债务的近14%。
4.高息借款,债务利息“滚雪球”。一方面,财政捉襟见肘,平衡不了刚性支出,在向上级财政和银行借款逐渐困难的情况下,只得转向单位和个人高息借款筹资,致使债务成本不断提高。如某县2001年末向单位和个人借款占债务总额的25%,其中大部分是超过银行利率的高息借款。又如某县交通建设中通过集资券向群众高息集资3800万元,迄今已累积利息2219万元尚未归还。另一方面,由于老债务不能按期偿还,利息不断堆积,部分利息被迫转为本金。有的乡镇甚至不断用白条结算利息来维持债权债务,“雪球”越滚越大,陷入恶性循环。在有些地方,堆积的利息数额已相当惊人,如某县每年产生各种债务利息和资金占用费约3560万元,占2002年新增债务的23%。
由此可见,近两年来,我国县乡财政在原先历史性、政策性债务问题尚未完全解决和充分消化的情势下,又出现了很多新的债务“增长点”,这些增量因素的存在致使我国许多地方县乡债务居高不下,甚至有不断恶化的趋势,如不及时遏止,将是影响基层财政正常运行的极大障碍。
针对上述问题,笔者提出以下建议:其一,地方政府兴办基础设施等公益事业,应根据自身财力大小,量入为出,合理安排,少搞“形象工程”、“政绩工程”。严格控制项目概算,加强对工程项目的预算和管理,杜绝损失浪费。其二,对地方领导干部的政绩考核,在考核经济增长和财政收入指标的同时,也应将债务消化作为考核指标之一。上级部门也应实事求是地制定地方经济发展目标和财政收入增长计划。其三,对乡镇企业的发展不要因噎废食,主要应在管理机制上加以改进和完善。政府不要大包大揽,而应采取信息技术支持等便利措施,突破经济成分的界限,放手发展个体私营经济。充分发挥区位优势,多业并举,促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。其四,继续加强政府债务管理,建立债务风险监控体系,进一步规范政府及所属各部门的举债行为,防止举债行为的随意性。