时间:2020-04-25 作者:吴学梯 霍步刚 (作者单位:财政部教科文司)
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摘要:
1999年,《中共中央国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》(以下简称《决定》)中明确提出“国家科研计划实行课题制,大力推行项目招投标和中介评估制度”,这为在我国科研计划项目管理中全面推行课题制提供了契机。为落实《决定》精神,适应财政科技投入向以项目支持为主方式的转变,进一步强化对科研项目的管理,科技部、财政部等相关部门密切协作,加强研究,做了大量基础性工作。2002年1月,《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知》(以下简称《规定》)中对国家科研计划如何实施课题制管理做出全面规定。在我国科研计划管理中全面推行课题制,是实现科研项目管理规范化,提高科研项目研究质量和经费使用效益的一项重大改革举措。
一、在我国科研项目管理中推行课题制的必要性
课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则和规定的立项程序确立科研课题及其经费,并以课题为中心、以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研究活动的一种科研管理模式。目前,世界上许多发达国家和地区都比较普遍地采用以课题制管理为基础的科技项目管理制度。从西方国家科研项目实施课题制管理的情况看,其在激...
1999年,《中共中央国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》(以下简称《决定》)中明确提出“国家科研计划实行课题制,大力推行项目招投标和中介评估制度”,这为在我国科研计划项目管理中全面推行课题制提供了契机。为落实《决定》精神,适应财政科技投入向以项目支持为主方式的转变,进一步强化对科研项目的管理,科技部、财政部等相关部门密切协作,加强研究,做了大量基础性工作。2002年1月,《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知》(以下简称《规定》)中对国家科研计划如何实施课题制管理做出全面规定。在我国科研计划管理中全面推行课题制,是实现科研项目管理规范化,提高科研项目研究质量和经费使用效益的一项重大改革举措。
一、在我国科研项目管理中推行课题制的必要性
课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则和规定的立项程序确立科研课题及其经费,并以课题为中心、以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研究活动的一种科研管理模式。目前,世界上许多发达国家和地区都比较普遍地采用以课题制管理为基础的科技项目管理制度。从西方国家科研项目实施课题制管理的情况看,其在激励研究人员的创造性,充分发挥各类科技资源的作用,提高科研活动的效率,提升创新水平,提高资金使用效益等方面都起到了较好地促进作用。因此,在我国科研项目管理中推行课题制是十分必要的。
(一)有利于营造公平竞争的科研环境,提升科研水平。科研项目实施课题制管理,在课题立项上一般都有严格的规范,其原则是“自由申请、公平竞争、专家评议、择优支持”。也就是科研人员可以根据国家科研计划管理部门发布的项目指南自由申请课题,凭科研实力参与竞争,有利于营造公平竞争的科研环境。国家科研计划管理部门要组织专家对课题进行评估评审,择优进行支持,有利于保证课题质量,避免低重复浪费,提升科研水平。
(二)有利于增强课题研究的自主性,明确课题执行人的责任。科研项目围绕课题进行立项、组织实施和管理,课题实施的责任主体是课题责任人(或称课题执行人、课题首席科学家)。课题通过国家科研计划管理部门组织的评估评审后,国家科研计划管理部门与课题责任人签定合同。课题责任人在合同规定的范围内可以自主组织课题的实施,既能较好地避免课题研究过程中的行政干预,充分调动研究人员的积极性,又能理顺课题管理与研究各方的职责,有利于科研项目的顺利实施。
(三)有利于打破部门、单位界限,促进人才流动和优化组合。科研项目按课题组织研究人员,不同部门、单位的科研人员可以根据自由组合的方式组成课题研究组,有利于打破部门、单位的界限,促进科研人才的流动和优化组合,使有限的人才资源发挥更大的作用。
(四)有利于强化科研项目经费的管理。科研项目实施课题制管理,课题组要编制详细的课题收支预算。国家科研计划管理部门组织专家对课题进行评估评审的同时,还要对课题预算进行评估评审。有利于改变过去科研项目经费管理弱化的状况,保证课题经费的合理使用,提高课题经费的使用效益。
(五)有利于强化管理和监督。科研项目实施课题制,科研计划管理部门的管理职责更为清晰,其主要工作是规范课题的组织管理,组织课题的立项评估评审和监督检查,有利于强化管理和监督工作。
二、与传统的科研活动组织管理模式相比,课题制管理具有很强的创新性
我国传统的科研计划管理模式是行政管理模式。即科研活动以单位为中心。缺陷是课题责任人的法律地位不明确,自主性弱。科研项目立项存在一定的主观随意性。在这种管理模式下,不同程度地存在科研项目重复、交叉;单位普遍重项目申请,轻项目管理,重经费拨款、轻管理监督;科研成果产出率和水平不高,科技资源浪费比较严重等现象。与传统的科研计划管理模式相比,课题制管理方式则有许多创新点,主要表现在:
(一)建立科学、高效的科研管理新机制。一是根据国家科技计划和国家财政管理的有关规定,制定课题立项管理制度,建立课题(项目)库。课题立项要引入科技评估(评审)机制,符合招投标的,须按有关规定实行招投标管理,确保立项的公正性。二是建立专家评议与政府决策相结合的立项审批制度。政府决策过程中要注意发挥专家和中介机构的作用,确保立项的科学性。三是明确实行课题责任人负责制。一个课题必须且只能确立一个课题责任人,课题责任人可以是自然人,也可以是法人。课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自主权。课题责任人可以跨部门、跨单位、跨专业技术职务层次聘用课题组成员,组成一个结构合理、人员相对稳定的课题组,从而保证对优势资源进行最大限度的集成。四是每个课题(子课题)必须且只能确立一个依托单位。法人课题责任人是当然的依托单位,自然人课题责任人可根据课题实施的需要,打破单位界限,自由选择依托单位,进行优势组合。课题依托单位必须具备规定的条件,课题责任人与依托单位之间的权利义务以合同的形式确定。
(二)明确课题管理职责,规范和加强对课题的组织管理。一是明确国家科研计划实行归口管理。归口管理部门应履行管理、指导和监督职能。二是明确课题研究的层次。课题可以实行分级管理,但最多包括“课题-子课题”(或“项目一课题”)两级。课题研究的分级情况必须在合同中明确,不得自行分解或随意变更。三是实行重大事项报告制度。课题责任人对课题执行过程中发生的技术路线或主要研究内容调整、课题组主要人员变动以及其他可能影响课题顺利完成的重大事项要及时报告给归口部门,并按规定程序报批。
(三)建立与科研活动规律相适应的预算管理机制。一是实行预算评估(评审)制度。财政部门会同归口部门制定国家科研计划课题预算评估(评审)制度,按规定对课题预算的相关性、政策相符性和经济合理性等进行审核,确定课题经费预算。二是合理确定课题资助方式。根据课题规模以及管理工作的需要,课题资助方式分为成本补偿式和定额补助式。成本补偿式资助是指对受资助课题的成本费用进行补偿,最高为全额。在此资助方式下,归口部门会同财政部门按规定组织对预算建议书进行审查并批复,课题支出需严格按批复的预算执行。定额补助式资助是指对受资助课题提供固定数额的资助,资助额度依据评议专家经验判断和相关的财政、财务政策确定,资助额度一经确定,不能调整。在此资助方式下,归口部门不对课题预算进行批复。三是加强课题预算的编制工作,课题必须编制全额预算。课题预算包括经费来源预算和支出预算。经费来源预算包括用于同一课题的各种不同渠道的经费,课题支出预算包括与课题研究有关的所有直接费用和间接费用,能够比较客观、全面地反映课题研究成本。五是明确计划管理费支出规定。计划管理费是指归口部门使用的,为管理科研计划及其经费而支出的费用。一般包括为课题遴选、评审、预算评估、监理、跟踪检查以及后评估等支付的费用。课题计划管理费由归口部门报同级财政部门核定。
(四)建立课题验收与资产、成果管理同步进行机制。一是明确课题验收包括技术成果验收、固定资产验收以及财务决算,三者要同步进行。二是加强固定资产管理。用课题研究费购置的固定资产属于国有资产,必须纳入课题(子课题)依托单位的固定资产账户进行核算与管理,其使用权和经营权一般归课题(子课题)依托单位,资产的处置要按国家的有关规定执行。三是明确知识产权的归属。课题研究形成的知识产权,按有关的知识产权归属管理办法执行,保障国家利益和社会公共利益,保护课题依托单位和课题研究人员的合法权益。
(五)建立健全决策过程中的监督制约机制。一是开展课题监督检查工作。财政部门、归口部门应当对课题任务完成情况(或合同执行情况)及经费使用情况进行监督检查。课题监督检查要做到独立、客观、公正、及时且不得干扰和干预课题的正常实施。二是试行重大课题监督制度。监理人依据课题合同和其他有关的管理规定开展工作。三是建立责任追究制度。对于弄虚作假、截留、挪用、挤占课题经费等违反财经纪律的行为,要按照有关规定对课题责任人和依托单位给予行政和经济处罚,同时根据情况可采取通报批评、停止拨款、终止课题等措施。四是要建立适合科研计划特点的课题项目库与课题经费绩效考评制度。五是要建立对课题责任人、课题依托单位、中介机构和评议专家的信誉度评估制度。
三、我国科研计划实施课题制管理取得初步成效
1998年以来,科技部、财政部已在多个国家科研计划中试行课题制。《规定》颁发后,进一步加大了推行课题制的工作力度。总体看,国家科研计划实施课题制管理成效明显,尤以国家重点基础研究规划项目最为突出。主要体现在:
(一)项目预算经过较为严格的评估、审核,节约了经费。项目预算评估委员会通过委托国家科技评估中心对项目预算进行严格的评估、审核,压缩了大量不合理开支。据统计,1998-2000年,国家重点基础研究规划共批准了79个项目预算,申报额为121424万元,经评估和审核共压缩了24148万元,占申报预算的19.9%,大大节约了财政资金。
(二)项目确定避免了随意性,有利于提高项目成功率。由于国家重点基础研究规划项目立项、审批实行专家咨询和政府决策相结合,避免了随意性,项目更具可行性。此外,由于建立了项目数据库,通过查询其他科技计划项目的安排情况,强化了科技计划项目间的协调,避免了少数科学家重复申报、承担项目问题,有利于保证科技计划项目的顺利实施。
(三)打破了部门限制,促进了强强联合。由于课题制的特点,科学家可以自由申报项目、参与项目竞争,同时,可以跨部门、跨单位组合课题组成员,保证了项目的实施。这些做法,打破了原有的部门限制,促进科研人才的流动和优化组合,有利于充分配置科技人才资源,有利于实现重点突破,保证高质量科研成果的产出。
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