时间:2020-04-25 作者:北京市财政局
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摘要:
编者按:
北京市2000年适应社会主义市场经济发展和建设国际化大都市的要求,在全国率先打破按行政隶属关系划分财政收入的办法,实行市与区县彻底分税的财政体制。新体制的实施,带来了理财观念的变化,区县发展经济、培植财源、参与城市管理的积极性普遍提高,推动了全市社会经济的全面进步。现刊发一组稿件介绍他们的经验和作法,供各地学习、借鉴。
北京市与区县的财政体制改革是在中央与地方财政分税制改革的大背景下,根据社会主义市场经济发展的客观需要,结合北京的具体情况,孕酿提出的。2000年,北京在全国省(市)中率先打破按行政隶属关系划分收入的办法,采取市与区县财政收入彻底分税的体制,调动了区县增收节支、发展经济和加强城市建设的积极性,促进了首都经济的发展,有力地配合了中央实施的所得税收入分享改革。
一、完善市与区县体制是首都发展的客观需要
改革开放以来,北京市与区县财政体制大致经历了三个阶段,1980年之前的统收统支,1981年至1985年的财政包干,1986年开始的财政收入分级管理。每个体制都与当时...
编者按:
北京市2000年适应社会主义市场经济发展和建设国际化大都市的要求,在全国率先打破按行政隶属关系划分财政收入的办法,实行市与区县彻底分税的财政体制。新体制的实施,带来了理财观念的变化,区县发展经济、培植财源、参与城市管理的积极性普遍提高,推动了全市社会经济的全面进步。现刊发一组稿件介绍他们的经验和作法,供各地学习、借鉴。
北京市与区县的财政体制改革是在中央与地方财政分税制改革的大背景下,根据社会主义市场经济发展的客观需要,结合北京的具体情况,孕酿提出的。2000年,北京在全国省(市)中率先打破按行政隶属关系划分收入的办法,采取市与区县财政收入彻底分税的体制,调动了区县增收节支、发展经济和加强城市建设的积极性,促进了首都经济的发展,有力地配合了中央实施的所得税收入分享改革。
一、完善市与区县体制是首都发展的客观需要
改革开放以来,北京市与区县财政体制大致经历了三个阶段,1980年之前的统收统支,1981年至1985年的财政包干,1986年开始的财政收入分级管理。每个体制都与当时的社会经济发展和中央对市的财政体制相适应,发挥了积极的作用。但是,随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入,多种所有制经济的迅猛发展,市与区县财政体制存在的问题也日益突出,主要表现在如下几个方面:
1.市级财权较为集中,影响区县政府加强城市管理的积极性。在原有的市区财政体制下,市级财力占比重较大。随着城市道路建设、环境保护、日常管理等繁重任务逐步从市级下移到区县,财权过度集中于市级,必然影响区县的积极性。
2.“两层皮”的管理模式阻碍了城市管理工作的深化。城市建设与管理中,同一项管理内容,由市、区县、街乡三级和市政府多个部门分别负责,“条块”交错,权力分割,影响整体效果。同时,市级各部门对区县采取“撒芝麻盐”式的追加预算,也冲击区县预算安排,造成资金使用效益低下。
3.收入分级管理无形中加大了企业对政府的依附关系,不利于政府职能的转变。由于收入按隶属关系划分,各级政府从自身利益出发强化本级税源建设,阻碍了跨地区、跨行业、跨所有制的企业兼并、重组、联合和经济结构的战略性调整。
4.体制类型多样,有悖于公平原则。改革前,区县体制大致分为营业税上解区县、增值税25%部分上解区县以及定额补助区县,且每种类型下又有不同的上解和补助比例,造成区县体制复杂多样,不利于公平竞争。
顺应社会主义市场经济发展的需要,完善市与区县财政体制是地方落实中央分税制体制精神的要求,也是首都发展和财政体制自我完善的客观需要。
二、完善市与区县体制的主要内容
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求,借鉴中央对地方实行分税制财政管理体制的成功经验,北京市政府决定完善市与区县财政体制,进一步深化财政体制改革。
(一)市与区县财政体制建立的基点
1.合理调整市与区县的分配关系,调动市与区县两级政府的积极性,实行事权与财权相结合,促进全市财政收入的合理增长。在调动区县政府发展经济、增收节支积极性的同时,市级财力要保证增强市政府调控经济的能力。为此,将主要税种设置为市与区县共享税种。
2.合理调节区县之间的财力分配,缩小由于区县间资源、人口以及经济发展基础不平衡而形成的财力差距。继续保持发达区县经济发展势头,通过实行转移支付,大力扶持欠发达区县的经济发展。
3.税收分税管理和其他收入分级管理相结合。税种的划分和共享税的分成比例既要确保市与区县的收入合理分配,又要强化税收对经济发展和社会分配的调节作用,提高经济发展的质量。市与区县在税种和共享比例上实行统一政策,促进公平竞争和协调发展。同时,非税收入和基金收入继续沿用分级管理的办法。
4.方案的简化清晰与特殊问题个别考虑相结合。从实际情况出发,在明确改革目标的基础上,设计规范化的方案。在实施过程中,把握重点、分步推进。通过合理划分税种,构建分税管理的基本框架,进一步简化财政体制结算,将现行的补助、上解和一些具体事项计入新体制的财力基数。将特殊因素进行量化,通过过渡期的办法,加大市对区县的转移支付力度,缩小因特殊因素造成的区县间财力差异。
(二)市与区县财政体制的具体内容
1.市与区县事权和支出范围的划分。市级财政主要承担市级政权机关运转所需经费,实施调控经济所必需的支出以及由市级直接管理的事业发展支出。具体包括:市级的行政管理费,离退休人员经费,市级安排的基本建设投资,市属企业的技术挖潜改造和结构调整资金,农业发展政策导向资金,以及公检法、文化、教育、科学、卫生、城市维护建设等各项事业发展的支出。
区县财政主要承担区县政权机关运转所需经费及区县经济和各项事业发展所需资金。具体包括:区县级行政管理费,离退休人员经费,区县级安排的基本建设投资,区县属企业的技术挖潜改造和结构调整资金,区县农业、公检法、文化、教育、科学、卫生、城市维护建设等各项事业发展的支出。
2.市与区县收入的划分。将与经济发展关联度大的主要税种划为市与区县共享税;将受政策影响波动较大的税收划为市级固定税收;将受政策影响波动较小的税收下放区县。具体划分如下:市级固定税收包括个人所得税地方部分、契税。区县固定税收包括印花税、资源税、房产税、车船使用和牌照税、屠宰税、农业税、农业特产税、耕地占用税。市与区县共享税包括营业税、增值税地方留成部分、企业所得税地方部分、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加收入,以上收入市级与区县各分50%。其他收入和基金收入仍实行分级管理。
3.保证基本需求。为缩小区县间财力差异形成的公共服务水平差距,新的分税制财政体制运用了规范的预算核定办法,确定基本需求标准,对财力水平低于基本需求标准的区县给予补足,对财力水平高于基本需求标准的区县不予扣减。保证财力基数既能满足区县基本公共服务水平需求,又能调动区县发展经济的积极性。
4.建立制衡机制。为了规避财政风险,减少市与区县财政收入的波动,调动两级政府的增收积极性,方案设计了纵向制衡机制。依据区县现有财力状况,将区县分为上解区县和返还区县。对上解区县采取增量转移奖励,上解收入越多奖励就越多;对返还区县实行分档返还,收入增长越多返还越大。为了避免区县税收存在的陡增陡减风险,实现稳定增收,改革方案还设计了横向制衡机制。对区县共享收入采取超率累进,超收越多上解越多,一旦收入陡减,则由市级财政根据收入努力程度采取超率累进递增补助,以此减缓区县属地税收陡增陡减给区县财政平衡造成的影响。
5.规范转移支付。通过制衡机制得到的财力和市财政每年的定额投入作为转移支付资金的来源,根据区县组织收入的努力程度、人均财力以及公共支出水平等因素,全部以转移支付的方式用于区县,保证全市各区县基本社会公共服务水平大体均衡。在方案的实施过程中,特别考虑到了制约远郊区县经济发展的特殊因素,如山区面积和比重、交通状况、区县收入结构以及水库保护制约发展空间等因素,对远郊区县的财力进行适当调整,保证全市各区县社会公共服务水平的均等化和全面提高。
三、市与区县财政体制改革的特点及积极作用
北京市实行市以下的较为彻底的分税制财政体制改革,发挥了积极作用,引起了强烈反响,受到了广泛关注,市委、市政府对财政体制改革方案给予了充分肯定。
(一)市与区县财政体制改革体现了“与时俱进、锐意创新”的时代精神
北京市与区县财政体制改革在充分调研的基础上,进行了大胆的创新。一是创新了分税模式。与1994年实施的分税制相比,新的市与区县财政体制最大的特点是分税更为彻底,将税种作为市与区县收入划分的唯一标准。现行我国政府间收入划分标准至少有五种,除以税种为标准外,还有隶属标准、所有制标准、行业标准及重要性标准(是否为重点企业)。北京选择以税种作为划分的唯一标准,统一了区县划分比例,创新了分税的模式。
二是创新了财政供给能力衡量标准。按照公共财政原则,对区县人员、公用和事业发展经费等社会公共服务水平需求,运用回归分析、经验数据和建立数学模型相结合,进行了仔细的测算,统一了支出需求标准。对财力水平低于支出标准的给予补足,财力水平高于支出标准的继续留用,既维护了稳定,又提高了财力困难区县社会公共服务的供给能力,促进了效率,保障了公平。
三是创新了动态制衡机制。纵向制衡机制即奖惩机制,根据区县财政收入的完成情况,对上解区县的上缴额和返还区县的返还额实行奖惩,从而调动两类区县增收的积极性。横向制衡机制是一个保险机制,目的是减少区县由于非正常因素而产生的属地内税收陡增陡减给区县财政平衡造成的波动,规避风险。
(二)市与区县财政体制制改革贯彻了兼顾公平与效率的原则
社会主义市场经济,既要求体现公平,又要求体现效率。北京在市与区县财政体制改革实践中,采取各种措施妥善处理公平与效率的关系。
1.在收入划分中兼顾公平与效率。统一了区县的收入划分比例,克服了原体制多种多样的上解和返还比例。对新体制收入大于既得利益的区县,实行上解;对新体制收入小于既得利益的区县,实行返还,既体现了公平,又激励了发展较快区县的积极性。
2.在基本需求标准上体现公平与效率。为了体现公平,统一了区县的基本公共服务需求标准,对低于基本需求标准的区县,市级予以补足,保证了区县应有的社会公共服务能力。同时,对于高于基本需求的区县,市级保证既得利益,体现了效率原则。
3.在制衡机制中寻找公平与效率的最佳结合点。纵向制衡机制依据返还区县动态财力增长来实施,调动了返还区县的积极性;对上解区县实行增量返还,激励了上解区县的积极性,体现了效率原则。横向制衡机制集中财力,均衡社会服务能力,体现了公平原则的要求。
4.在转移支付中体现公平原则。考虑到制约部分区县经济发展的特殊因素,如水库、山区面积和比重、交通状况、税收结构以及增资调标等因素,对部分区县的财力进行适当的调整,保证全市各区县社会公共服务水平的全面提高,体现公平。
总之,北京市财政体制改革方案努力寻找公平与效率的最佳结合点,建立了一个既公平又有效率的财政机制,为全市经济更好更快地发展创造了体制条件。
(三)市与区县分税制的财政体制促进了社会经济全面发展
市与区县新的财政体制合理规范了各级政府的财政分配关系,促进了各级政府转变观念,调动了区县发展经济、培植财源、参与城市管理的积极性。
1.有利于构建适应首都经济发展的新的财政机制,促进全市经济持续协调发展和财政收入的快速增长。新的财政体制运行三年,北京市财政收入年均增长26.5%,2002年财政收入规模达到534亿元,财政宏观调控能力进一步增强。
2.有利于城市管理重心的下移,提高国际大都市的城市综合管理水平。改革后区县财力得到较大的增强,大大提高了区县政府城市管理的积极性,区县政府主动参与城市管理建设,减轻了市政府的压力,提高了首都城市管理水平。
3.有利于为全市经济发展创造一个既公平又有效率的竞争环境。随着我国加入WTO和企业改革的深化,打破按隶属关系划分收入,实行彻底分税制,有利于企业跨地区、跨行业、跨所有制的兼并、重组、联合,促进首都产业结构的调整和经济结构布局的优化。
4.有利于政府职能逐步退出竞争性和经营性领域,向公共职能转变。按税种划分收入,弱化了企业对政府的依附关系,增强了企业的活力;同时也有利于政府职能的转变,逐步退出竞争性和经营性领域,树立服务意识。
5.转变了理财观念,树立了“不求所有,但求所在”发展思路。市区财政体制改革,促进了区县理财观念的转变,从狭隘的区(县)财源建设向为属地企业发展创造良好的外部条件转变,使理财的广度得以拓展。新体制实行不久,石景山区政府就主动与首钢“共谋发展大计,共创美好家园”;东城以“发展两业、建设三区、实现六个突破”为重点,促进经济结构调整,营造好的经济环境,推动财政收入增长;朝阳启动“投资服务大厅”为企业服务,为重点企业制发绿色通道证书,加大对重点税源户服务力度;通州建立财政、国税、地税、工商、审计五局联合办公制度,采取多方位、多种模式统筹运作资金,促进企业发展;房山加强了区县固定税收的征管,采取财政、税务、交通等单位联合办公,车船税增长迅猛。
市与区县财政体制运行三年,发挥了积极的作用。但财政体制改革是一项复杂的、综合性工程,它不仅涉及财政工作的各个方面,而且涉及有关的社会经济领域,因此,客观上存在有待于进一步深化的地方:一是事权的划分有待于进一步细化。改革方案设计中虽然对事权责任进行了明晰,下放了部分财权,但在中央和地方事权不太明晰的情况下,支出范围和责任还难以完全具体明确,有待于进一步明晰。二是为了减少阻力,保证改革的顺利进行,在方案设计中考虑了既得利益,还未能完全贯彻公平原则,有待于进一步完善。三是动态制衡机制有待于简化。尽管动态制衡机制在增量调节上起到了积极的作用,但是由于上解和返还基数的不同,客观上造成一定的不公平,有待于进一步完善。
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