时间:2020-04-25 作者:龙才 (作者单位:财政部农业司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
当今世界上大多数国家,尤其是一些发达国家,都对农业发展给予了种种支持,并形成了相对完善、比较合理的支持和保护体系。借鉴其在农业补贴方面的成功经验,对于制定我国农业补贴政策,建立合理有效的补贴制度有着积极的意义。
一、欧盟和英、意两国补贴情况
英、意两国都是欧盟成员,欧盟的农业补贴政策直接影响甚至决定两国的农业补贴政策。考察英、意两国农业补贴政策,首先必须了解欧盟共同农业政策和共同农业基金。
1958年,法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡6国在欧洲煤钢共同体的基础上建立了欧洲共同体。农业作为一个独立的部门,在欧共体内有着举足轻重的作用,所以,在欧共体的第一个条约《罗马条约》中,就明确规定了要实施共同农业政策,还制定了三条必须共同遵守的原则来协调成员国之间的利益:第一,共同体市场统一原则。即逐步取消成员国之间的关税,实现欧共体内部成员国之间商品、劳动力和资本自由流通。第二,共同体优先原则。即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当产品价格低于共同体内部价格时实行进口征税,当产品出口价格低于共同体价格时实行价格补贴,控制从共同体外部进口,避免受到世界市场波动的影响。第三,共同...
当今世界上大多数国家,尤其是一些发达国家,都对农业发展给予了种种支持,并形成了相对完善、比较合理的支持和保护体系。借鉴其在农业补贴方面的成功经验,对于制定我国农业补贴政策,建立合理有效的补贴制度有着积极的意义。
一、欧盟和英、意两国补贴情况
英、意两国都是欧盟成员,欧盟的农业补贴政策直接影响甚至决定两国的农业补贴政策。考察英、意两国农业补贴政策,首先必须了解欧盟共同农业政策和共同农业基金。
1958年,法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡6国在欧洲煤钢共同体的基础上建立了欧洲共同体。农业作为一个独立的部门,在欧共体内有着举足轻重的作用,所以,在欧共体的第一个条约《罗马条约》中,就明确规定了要实施共同农业政策,还制定了三条必须共同遵守的原则来协调成员国之间的利益:第一,共同体市场统一原则。即逐步取消成员国之间的关税,实现欧共体内部成员国之间商品、劳动力和资本自由流通。第二,共同体优先原则。即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当产品价格低于共同体内部价格时实行进口征税,当产品出口价格低于共同体价格时实行价格补贴,控制从共同体外部进口,避免受到世界市场波动的影响。第三,共同财政原则。即制定统一的财政预算,按照规定的财政分摊比例向各成员国征收一定的费用建立起欧洲农业指导和保证基金,用以补贴和支持共同体的农业发展。
欧洲农业指导和保证基金自设立以来一直是欧共体财政开支的最大部分,约占欧共体预算的60—70%,这是保证共同政策得以实施的重要手段。欧共体更名为欧洲联盟后,其共同农业政策和农业共同基金主旨未变,特点是:对内实行价格支持,对外实行贸易保护。为了减轻财政压力,应对WTO农产品贸易谈判要求,特别是迫于美国和凯恩斯集团的压力,欧盟不得不于1999年对共同农业政策进行了调整,通过了《欧盟2000年议程》改革方案,确定将2000—2006年农业预算支出冻结在每年405亿欧元的水平上,同时分步骤、分阶段地削减主要农产品的价格补贴。这一议程的重点是降低价格支持和出口补贴,减少政策干涉,更多地采取直接补贴农民收入手段。主要是:第一,削减价格补贴,以直接补贴方式给农民一定程度的补偿,费用由欧盟与各成员国共同承担,如谷物等农作物损失的50%、牛肉损失的85%、奶制品损失的65%由欧盟补偿给农民。第二,进一步加强结构调整政策。如改善提前退休制度,促进年轻农民安置,通过生产者退休计划提供结构调整援助;优先发展落后地区经济,逐步取消地区间的不平等;通过建立基金,用于结构性调整行动等。第三,针对农业发展对环境的不利影响越来越大的问题,加大了对农业环境保护的支持力度,并把它作为利用WTO的“绿箱”政策、保护农民利益、稳定农民收入的一项重要措施。如:对自愿在种植业中减少使用化肥、杀虫剂、灭草剂而受到经济损失的农民给予补贴;对在畜牧业中努力减少牛、羊存栏而受到经济损失的农民给予补贴;对农业利用价值不大的土地进行粗放经营耕作、退耕还林,或不采用排水、灌溉、开垦荒地等有损环境的生产方式的农民给予补贴等。
在遵守欧盟共同农业政策的同时,英国农业补贴和保护政策也有自己的侧重点,其政策要点包括:(1)对耕地的补贴,即可耕地面积支付计划(AAPS)。这是一项为农作物生产者提供直接补贴的计划,作为减少市场支持的一种补偿,于1993年开始施行。(2)对畜产品生产者的直接支持。包括:为公牛饲养提供的牛肉特殊补贴计划;为母牛饲养提供的母牛饲养补贴;为获得上述两项补贴之一并符合饲养密度规定的农场主提供的广泛支付补贴;为所有饲养牛的农场主提供的屠宰补贴;为饲养种用母羊提供的绵羊饲养年度补贴计划。(3)农业货币补偿。1997—1998年,为了避免因英镑坚挺给农民收入造成损失,英国政府设立了特殊汇率(也叫绿色汇率,是根据农业货币体系规则而设立的),共同农业政策中的大部分支持价格及额度都按照特殊汇率折合成本国货币。1999年1月1日欧元启动后,英国政府开始实施一套新的农业货币体系。农业货币补偿就是为了顺利过渡到新的农业货币体系而施行的,这种补偿支付分三年连续发放,金额逐年递减。
意大利农业补贴主要包括两部分,一是来自欧盟返还的农业补贴,2001年、2002年分别为51亿、52亿欧元,主要用于良种、橄榄油、牛肉、葡萄酿酒、农村社会发展等方面;二是本国政府安排的农业支出,包括中央政府农业支出和地方政府农业支出。意大利共有24个大区,该国宪法规定,农业发展的事权主要在大区,每个大区可根据各自情况确定农业支出数量。中央政府每年对农业支出的多少则由议会确定。2002年中央政府农业支出为6.6亿欧元,地方政府为19.53亿欧元。近几年随着政府机构的改革,进一步下放权力,更加强调了各大区的职责。意大利除执行欧盟的各项农业政策外,同时也根据本国情况采取一些灵活措施支持农业发展。主要是:通过让农场主少交农用汽、柴油税等,减轻税收负担;在社会保障、退休金等方面给农场主以较大优惠;政府对泥石流、冰雹等大型自然灾害给予救助,同时为农场主支付30—40%的保险金;农场主购买拖拉机等农机具可以少付10%的费用等。
英、意两国农业补贴政策,从本质上讲,就是执行欧盟农业补贴政策。欧盟对农业的大规模补贴在保障农产品供给,保护农民利益等方面发挥了积极的作用。但是,欧盟共同农业政策的实施是以沉重的预算负担和巨大的财政开支为代价的,是以消费者付出的高价格和纳税人的高税负为代价的,带来了较为严重的后果:一是农产品价格由成员国共同确定,不由市场供求关系决定,不因生产量的多少而波动,刺激了农场主大量生产农产品,导致产品大量过剩和市场竞争力低下。二是导致市场机制和农产品贸易扭曲。欧盟对内实行价格支持,对外实行贸易保护,干扰了由供求形成价格的市场机制,严重扭曲了农产品市场价格。三是引发了较为严重的财政危机,使欧盟不堪重负。四是与收入挂钩的补贴政策导致人们不愿工作,抑制了就业倾向,在一定程度上起到了“养懒汉”的作用。
具体就英、意两国农业补贴政策的制定、执行情况来看,我们认为有以下共同之处。
1.政府高度重视农业。英、意两国农业比较发达,但政府对本国农业发展、农民收入仍然采取高度支持和保护。即使是在WTO农业协议的约束下,改变的也仅仅只是农业补贴的方式,补贴总量变化不大。农业之所以受重视主要是农业的特殊性,政府干预的目的在于提高农业的稳定性和经营效率。如英国农业补贴从20世纪80年代末的4.9亿英镑提高到1995年的24亿英镑,到2002年达到53亿英镑。
2.农民收入增长是农业补贴的重要目标。共同农业政策的三大目标之一就是使农业人口有一个良好的生活水平,特别是增加农业人口的收入。在共同农业政策进行调整和改革的过程中也突出强调以直接收入补贴形式增加农民收入。无论欧盟还是英、意两国,都在20世纪90年代以后对农业支持政策进行了显著的改革,突出增加对农民收入的支持,农民收入的相当部分来自政策支持。
3.农业补贴向改善农业环境,增强农业竞争力方向调整。欧盟2000年议程中关于农业补贴的一个重要趋势是,着重提高农产品质量,改善农业环境,目的之一就是加强“绿色壁垒”,增大国外农产品进口的难度。受其影响,英、意两国农业补贴政策也具有相同趋势。
4.农业补贴运作方法先进,补贴效率高。英、意两国农业补贴通过直接作用于农民,中间环节少,操作程序规范、透明,不太容易产生挪用、浪费等问题,补贴效率较高。
二、英、意农业补贴政策对我国的启示
与英、意两国相比,我国目前的农业补贴还存在以下差别:一是补贴水平较低。由于国情和财力水平的制约,我国财政实际补贴的比率大约是2%,离WTO要求的8.5%的补贴上限还有很大空间,与英、意两国补贴标准和水平相差甚远,完全不可能等量齐观。二是补贴范围较广。几乎涉及到农产品生产与流通的全过程,主要用于降低农用生产资料的价格、农业服务的收费标准,以及对农产品购销环节的补贴。三是补贴方式比较隐蔽。财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行,而是通过流通渠道间接地给予补贴,比较隐蔽,不为大多数生产者所知晓,对生产的直接刺激力度不大,且容易流失。四是补贴环节较多,补贴资金使用分散,影响了补贴效果。
加入WTO后,我国应按照WTO农业协议的要求,大胆借鉴发达国家的成熟经验,进一步加大农业补贴力度,改进农业补贴政策,创新农业补贴方式,努力提高农业补贴效果。
1.界定和明确农业财政补贴目标。就我国目前的情况来看,农业财政补贴是少了,而不是多了的问题。但从长远考虑,必须吸取欧盟和英、意两国因过多的农业补贴带来的农产品过剩、农业竞争力下降、财政压力大的教训。我国农业补贴政策的目标设计,首先应当是保障农民利益,提高农民的收益水平,以调动农民生产积极性,促进农业稳定发展。其次是稳定农产品特别是粮食等特殊农产品市场供需平衡,保障粮食安全。其三是保护农业环境,改善农产品质量,促进农业可持续发展。
2.强化农业补贴的法制约束。我国财政对农业的补贴存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊、补贴对象和补贴数额随意性大等问题,影响了补贴效果的发挥。有必要建立健全完整的农业补贴法规,使财政对农业的补贴制度化、法制化。
3.突出补贴重点,改进补贴方式。一是改暗补为明补。减少对间接的、中间环节的补贴,使补贴更直接、更具体、更能体现补贴政策的目标要求。二是改补“硬件”为补“硬软件”并重。长期以来,财政对农业的补贴主要以补贴物资,如农业机械、化肥农药、农膜、柴油等“硬件”为主,对农业科技、社会化服务体系这些“软件”的补贴不够。三是逐步将价格补贴改革为对农民收入的直接支付。对农民的直接收入支付政策措施,到目前为止仅仅是发达国家的“专利”,发展中国家尚无实力、也不具备条件去实践直接收入支持制度。在我国普遍实施农民收入直接支付制度的条件尚未具备、时机尚未成熟。但加入WTO后,农业财政支出要确保符合WTO关于“绿箱”和“黄箱”政策的有关规定,这就迫切要求我国抓紧调整优化国内支持政策,改革现有的价格支持方式,增加对农民的直接收入支持。
4.改革现行农业管理体制,提高农业补贴效率。我国财政农业支出效果较差的原因之一是农业管理成本高,效能低。因此,改革现行农业管理体制,明确部门分工,搞好部门间的协作,在农业部门内部合理设置和精简机构,不仅有利于提高农业行政管理效能,而且也有利于缩减农业行政管理支出,提高农业补贴效率。
5.鼓励农民专业合作经济组织发展,塑造农村经济运行与管理的微观基础,促进农业补贴政策的实施。加入WTO后,农业的最大竞争就是经营体制的竞争。农户家庭承包经营是我国农业的基本经营管理制度,在这一制度下,需要鼓励农民专业合作经济组织发展,塑造农村经济运行与管理的微观基础,促进农业补贴政策的实施。政府要出台相关法律、政策和制度,采取必要的经济手段,促使农民专业合作经济组织朝着健康的、有活力的方向发展,使之在我国农业发展中发挥应有的作用。
6.完善农村金融服务,尝试建立个人账户,为推行农业补贴直接支付制度创造条件。目前,我国财政农业补贴绝大部分是通过涉农主管部门以实施项目的方式实现支出的,不仅工作量大、手续繁杂,而且容易发生被挤占、挪用甚至贪污等现象。英、意两国农业补贴运作方式给了我们很好的启示。两国农场主都在银行开设了个人账户,便于直接接受政府农业补贴,同时,严格的申报、审核和稽查办法,也使虚报、冒领农业补贴的现象难以得逞。今后20年,是我国经济发展的重要时期。农业、农村经济发展和农民收入稳步增加,为我国借鉴英、意两国农业补贴支出方式奠定了经济基础;政府财政支出改革的全面推进,对建立农民个人账户提出了越来越紧迫的要求;而农村金融服务业的迅速发展也为此提供了现实可能性。要进一步采取措施,逐步建立农民个人账户,加强农业补贴的申报、审核和管理。
相关推荐