摘要:
建立公共财政的基本框架是我们经过几十年的改革探索,最终确定的目标。财政的公共性要求政府的收入和支出都应以社会公共需要为出发点和归宿,体现社会的共同意志。因此,公共财政应是受社会公众规范、决定、制约的政府财政,要真正反映社会公众的意愿和偏好。这就要求财政运行过程具有公开性和透明性,使公众了解并予以监督,也即财政公开。
财政公开是指除法律规定须保密的以外,政府及其使用财政资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用及效果、过程,接受社会公众的质询、监督和约束。推行财政公开制度,实行“阳光理财”,保证财政的公开和透明,不仅是保障公民行使权利的基本前提,也是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施。
一、财政公开的必要性
随着社会主义市场经济体制以及公共财政框架目标的确立,财政收支公开化、透明化、民主化也成为必然的趋势。
首先,财政公开是反腐败的重要手段。公共工程、政府采购实行公开招标,实行办事公开、审批公开,增加财政支出的透明度,不仅能够减少腐败,而且还会改进政府提供公共产品和服务的质量。
其次,财政公开是保证公民行使监督权,建立民主、开放、有...
建立公共财政的基本框架是我们经过几十年的改革探索,最终确定的目标。财政的公共性要求政府的收入和支出都应以社会公共需要为出发点和归宿,体现社会的共同意志。因此,公共财政应是受社会公众规范、决定、制约的政府财政,要真正反映社会公众的意愿和偏好。这就要求财政运行过程具有公开性和透明性,使公众了解并予以监督,也即财政公开。
财政公开是指除法律规定须保密的以外,政府及其使用财政资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用及效果、过程,接受社会公众的质询、监督和约束。推行财政公开制度,实行“阳光理财”,保证财政的公开和透明,不仅是保障公民行使权利的基本前提,也是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施。
一、财政公开的必要性
随着社会主义市场经济体制以及公共财政框架目标的确立,财政收支公开化、透明化、民主化也成为必然的趋势。
首先,财政公开是反腐败的重要手段。公共工程、政府采购实行公开招标,实行办事公开、审批公开,增加财政支出的透明度,不仅能够减少腐败,而且还会改进政府提供公共产品和服务的质量。
其次,财政公开是保证公民行使监督权,建立民主、开放、有效的财政监督体制的重要前提。要做到财政监督的民主和有效,应首先保证公民行使监督权,让公民了解和参与财政收支的全过程。而公开是监督的前提。因此,要改革财政监督体制,应围绕财政公开化,实现纳税人监督和财政体系内部监督的有机结合。第三,财政公开是保护纳税人权利,增强公民纳税意识的有效途径。在纳税人的权利体系中,最重要、最基本的应为知情权和监督权。这两项权利受到忽视可以说是我国公民纳税意识薄弱的重要原因。实行财政公开制度,增强财政收支、预算的透明度,保证纳税人的知情权与监督权,是保护纳税人权利、提高纳税意识的有效途径。当公民看见自己所缴的税款如何在使用、发挥效益,看见每个人(包括自己)从中直接获得了利益,税收的的确确是在“取之于民,也用之于民”的时候,无需再多的宣传,自觉纳税的观念已深入人心。
二、财政公开的主体
财政公开的主体,即财政活动的相关主体,包括政府及其使用财政资金的所有单位。从我国国情出发,目前不仅包括国家机关、事业单位、社会团体,而且还应包括国有企业,它们都是财政收支活动、财政资金使用相关的主体。
要注意的是,财政公开的主体范围并不是一成不变的,而是不断变化中的。不同的历史阶段,财政公开的主体是不同的,它与财政的职能范围联系密切。随着我国公共财政体系框架的建立和财政职能的转变,有许多主体将退出财政活动的领域。例如社会团体,以及一些准公益性和经营型的事业单位,在公共财政体系框架下,财政将与其逐步脱钩,不再纳入国家财政的职能范围,那么也将不再是财政公开的主体。
要补充一点的是,有些虽不行使国家职能,但是承担了一部分公共管理职能,如果有取得来源于公共的资金,也应作为财政公开的主体。这样才是真正符合公共财政原理的。
三、财政公开的内容和范围
财政公开的内容,从财政运行过程来看,包括财政收入公开、预算公开、财政支出公开。从纵向的关系来看,不仅包括全国的财政立法、财政政策以及中央政府预决算案,而且包括地方政府的财政决策以及预决算案,都应向社会公众公开。从公开的对象层次来看,包括两个层次,一是向民意机构的公开,接受民意机关的监督,一是向普通社会公众的公开。还需要指出的是,仅仅在形式上公开一些信息资料是不够的。因为公开的目的是让公民行使参政权、监督权,公开是前提,监督才是目的,所以公开的范围不能仅限于结果公开、信息资料公开,还应包括过程公开,让公民能参与决策过程。
财政公开是以公开为原则,不公开为例外。这些例外大多以国家安全和公共利益以及商业秘密和个人隐私为主要内容,而且也应以法律的规定为准则。在这一方面,我国《保密法》规定了七个领域的国家秘密的范围。
四、财政公开的实施方式
我国目前公开制度的形式主要是政府主动公开。政府部门执掌着公开的主动权。哪些公开、哪些不公开、什么时候公开,完全由政府机关或有关主管部门决定,民众只是被动地接受政府部门愿意公开的部分或全部信息。而且到目前为止,这种主动公开还主要是一种办事制度的公开,如税务机关在办公地点设立公告栏、张贴办事制度、程序、印发纳税人手册、进行税法宣传等等。总之,这些公开带有很大的随意性以及形式主义倾向。
借鉴西方国家的经验,有必要以法律的形式对公开制度的实施加以确定,以制度化、法制化和规范化。如美国除采取政府机关主动公开的方式外,还采取公民申请公开的方式,即根据公民个人的申请,向其提供所需的特殊信息。而我国还缺少公众申请公开的规定,公民主动获取所需信息的渠道很不畅通,这也是立法需要完善的地方。
五、建立纳税人诉讼制度,保障财政公开的实施
财政公开的目的在于将财政活动置于社会成员的监督之下,使人民了解税款是如何征集,又是如何支出的,以确保来源于社会成员的公共收入确实用于了公共支出。因此,推行财政公开制度,不仅要完善我国现行立法,使财政公开制度有法可依,而且还须提供实际的制度保障尤其是司法保障来确保其实施。
美国各州普遍承认私人以纳税人的身份,有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。日本在90年代初也兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。纳税人诉讼的法理依据在于:每个纳税人有了解公共资金如何支出并提出反对的权利。纳税人诉讼,作为保障公民对财政收支行为的知情权和监督权的一种制度,是值得我们借鉴的。建议我国修改《行政诉讼法》,允许公民以纳税人身份就政府机关违法行使职权以及违法收支的行为,向人民法院提起诉讼。