时间:2020-04-25 作者:刘亮 胡德仁 (作者单位:河北省委党校,河北省财政厅科研所)
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摘要:
加入WTO后,我国农业将面临较大的冲击。为适应入世后我国农业政策的背景和环境的变化,必须对财政支农政策的目标重新定位,对财政支农政策进行创新,以减轻入世对农业的冲击。
一、入世对我国农业的影响
入世对我国农业造成的影响比其他行业要大得多,给我国农业带来了严峻挑战。
(一)就农业生产而言,对土地密集型产品冲击较大,劳动密集型产品有一定的比较优势。加入WTO后,土地密集型的产品在国际市场上不具备价格竞争优势,如小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽等,国内市场批发价比进口到岸价高出20~40%。根据我国政府的承诺,在农产品市场准入方面,我国将实行关税配额管理或单一关税管理。如对小麦、玉米、棉花等不具备价格优势的土地密集型产品实行关税配额管理,能够将进口量控制在一定的水平内。但由于我国承诺的粮食配额量较大,占世界粮食贸易量和我国的商品粮量都超过了10%,并且每年进口配额的一部分必须要分配给私营部门,在这种条件下,只要国际市场价格低于国内市场价格,私营部门就会将配额统统变为实际进口。因此入世后国外的小麦、玉米、棉花对我国的冲击较大。对于大豆、油菜籽等农产品将实行单一的关税管理,而且税率分别只有3%...
加入WTO后,我国农业将面临较大的冲击。为适应入世后我国农业政策的背景和环境的变化,必须对财政支农政策的目标重新定位,对财政支农政策进行创新,以减轻入世对农业的冲击。
一、入世对我国农业的影响
入世对我国农业造成的影响比其他行业要大得多,给我国农业带来了严峻挑战。
(一)就农业生产而言,对土地密集型产品冲击较大,劳动密集型产品有一定的比较优势。加入WTO后,土地密集型的产品在国际市场上不具备价格竞争优势,如小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽等,国内市场批发价比进口到岸价高出20~40%。根据我国政府的承诺,在农产品市场准入方面,我国将实行关税配额管理或单一关税管理。如对小麦、玉米、棉花等不具备价格优势的土地密集型产品实行关税配额管理,能够将进口量控制在一定的水平内。但由于我国承诺的粮食配额量较大,占世界粮食贸易量和我国的商品粮量都超过了10%,并且每年进口配额的一部分必须要分配给私营部门,在这种条件下,只要国际市场价格低于国内市场价格,私营部门就会将配额统统变为实际进口。因此入世后国外的小麦、玉米、棉花对我国的冲击较大。对于大豆、油菜籽等农产品将实行单一的关税管理,而且税率分别只有3%、9%。因此,加入WTO后,对于土地密集型的产品会有较大的冲击。比较而言,劳动密集型的产品在国际市场上具备价格竞争优势,主要是畜产品、水产品与园艺产品,包括肉类、蛋类、水产品、水果、蔬菜、花卉等,加入WTO会给这些产品带来更多的发展机遇。但由于一些发达国家通过国内立法不断提高检验检疫标准,对农产品的进口采取越来越高的技术壁垒,而我国的农产品质量很多还达不到国际标准,导致许多农产品出口时因存在着农药,化肥残留较高等问题而受阻。因此,要使潜在的比较优势变为实际优势,还需要提高农产品质量安全系数,尽快建立农产品质量检验制度。
(二)就农民收入和就业而言,对不同收入群体影响不一,就业压力进一步加大。加入WTO后,我国高收入地区农民的收入增长速度将进一步加快。这部分农民大多生活在城市郊区,主要从事园艺及水产养殖等劳动密集型产品的生产,他们将是入世最直接的受益群体。相比之下,加入WTO后,尤其是2004年以后,受损失较大的是占我国农业人口大部分的中等收入地区的农民,且主要分布在华北、东北、西北等土地密集型产品如玉米、小麦、大豆的主要产区,由于技术、资本、劳动者素质、地理位置等方面的原因,生产选择的余地相对较小。随着土地密集型农产品价格的下跌,这些地区的农民收入会大幅度减少。从整体上看,目前我国农村有1.5亿剩余劳动力。加入WTO后,由于外国农产品对我国农产品的冲击,大约有1000万农业劳动力需要转移到其他部门,但由于目前城市里还有2000万左右下岗职工需要安排再就业,从近期看,农民向其他产业部门转移困难重重,农村就业形势十分严峻。
二、财政支农政策创新的思路
加入WTO后,必须根据WTO农业协议的有关规则,按照我国有关承诺,调整现行国内支持政策,要做到既符合WTO要求,避免对我国农产品出口形成起诉,又体现我国支农政策目标,支持和保护我国农业发展。
(一)取消对农产品出口的补贴。根据我国政府的承诺,入世后我国必须立即取消对农产品出口补贴,包括价格补贴、实物补贴,以及对出口产品加工、仓储、运输的补贴。目前我国在玉米、大米、小麦出口上都有一定的财政补贴,今后应将这些资金转移到WTO规则允许的领域。
(二)要充分研究运用“绿箱”政策,增加对农业的投入。所谓的“绿箱”政策是指那些对农产品自由贸易不利影响很小的政府支持农业措施。由于财力的限制,我国对现有的符合WTO规则“绿箱”政策的投入还不够,“绿箱”政策12项支出内容中我国还有6项空白。今后可以加大对建立农产品质量检验制度、农产品信息服务体系以及对农业科研、技术推广、良种繁育体系和病虫害防治的投入力度。重点是按照WTO的规则和公共财政的要求,转变财政支农的方式,提高财政资金的使用效益。
1.支持建立农产品质量检验制度。我国农产品质量安全水平不高,标准体系不完善,加入WTO以后很容易成为外国非关税措施和技术壁垒的受害者。因此,要参照国际标准尽快制定我国农产品质量安全标准,按标准进行生产、加工、流通,这对于保证有比较优势的农产品出口和人民的身体健康具有重要意义。
2.调整粮食安全储备资金支出方式。根据WTO农业协议,政府可以直接通过财政支出来进行粮食储备,或者为私人储备粮食提供财政补助,但这些财政支出或补贴不得用于以高价收购储备粮或以低于市场价格销售储备粮,并且用于储备粮的支出或补贴必须保持充分透明。我国目前对粮食储备的补贴显然与此不符。此外,粮食储备量应属于合理储备,不能借口储备过度补贴。因此,入世后必须调整粮食安全储备资金支出方式,并在协议允许的范围内对粮食储备进行补贴。
3.增加对农业科研的投入,大力开展对农民的农业科技培训。我国近年来对农业科研经费投入尽管有较大增长,但仍然很低。面对加入WTO后严峻的国际竞争环境,财政必须增加对农业科研的投入,大力支持对农民的科技文化知识教育和实用技术培训,在提高农民素质的基础上,培育、引进和大面积推广优良品种和先进种养技术。
4.支持农业内部结构调整。进行农村产业结构调整是WTO基本规则所认可的,其核心是要依据我国农业的比较优势,调整种植业、畜牧业、林业、副业、渔业之间的比例关系,大力发展劳动密集型产业,提高我国农业的整体效率。
(三)调整和加大“黄箱”政策支持。所谓“黄箱”政策是指那些妨碍农产品自由化贸易的政策措施,包括政府对农产品的直接价格干预和补贴,种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴。“黄箱”政策可在一定范围内使用。按入世农业谈判的结果,我国可以按相应年份农业生产总值的8.5%进行补贴,扣除已有的支持,尚有大约1004.3亿元“黄箱”政策的支持空间。
1.调整现有“黄箱”政策的支持领域,将对中间环节的支持转向对直接生产者。据有关专家分析,我国目前通过对粮食流通企业补贴来间接补贴农民的方式,国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱,大部分的财政支农资金浪费在流通环节,无法实现对农民补贴的政策意图。因此,迫切需要将对中间流通环节的补贴转向对直接生产者的补贴,提高财政支农资金的使用效益。
2.增加农业贷款的财政贴息,扩大支持农业生产贴息的范围,以对农业生产者提供新品种、化肥、农药、农膜、农用油、农业机械的方式进行补贴。
3.运用财政贴息、风险投资等手段支持中介组织发展。按WTO规定,要认定国外产品是否对本国产品形成倾销,要有30%以上的企业提出起诉才可认定。而我国千家万户的农民分散经营,无法了解整个国际市场情况。借鉴国外经验,运用财政贴息、风险投资等手段支持各种农业专业协会,共同开拓国际市场,是一条可行的途径。
4.重视加工型、贸易型龙头企业的作用,通过发展龙头企业把农民和农产品带进国内外市场。要制定切实的政策支持龙头企业发展,包括提供优惠贷款、减免税收、赋予出口经营权等,重点培育一批规模大、起点高、带动能力强的农产品加工企业,形成一批在国际市场具有竞争力的龙头企业和名牌产品。
(四)要试用“蓝箱”政策。由于农产品过剩和环境的恶化,使用“蓝箱”的条件已具备。例如草原生态保护与牧民增收是矛盾的,要增加牧民收入,须增加牲畜头数,但这样将造成草原的进一步破坏。因此,对牧民按固定的牲畜头数给予补助是解决这一矛盾的途径。对我国自然条件较差、农民收入较低的地区,可实行退耕还林、还草,财政给农民一定的补贴等等都属于“蓝箱”政策,可进行这方面的试点。
(五)积极推进农村税费改革,减轻农民负担。可考虑对贫困地区、受灾地区实行免征农业税,对生态环境脆弱地区低征税,逐步取消农业特产税以及村提留、乡统筹费,实行有利于农产品加工企业发展的税收政策。切实整顿税收秩序,清理和取缔乱征乱收的各种税费,从而降低农产品生产成本外支出,提高农产品的竞争力。
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