时间:2020-04-25 作者:夏清成 河南省财政厅厅长
[大]
[中]
[小]
摘要:
编编者按:河南地处中原,物华天宝,人杰地灵。近几年来,河南省各级财政部门在省委、省政府的正确领导下,不断推进以建立公共财政为目标,以预算管理制度、“收支两条线”和农村税费改革等为重点的财政管理制度创新,取得重大进展和成效。特编发一组文章,以交流制度创新的经验做法,在“十六大”精神指引下,不断深化全国的财政改革。
深化财政改革,建立公共财政,实现制度创新,是转变政府职能,完善市场机制,促进国民经济持续、快速、健康发展的基本要求。近几年来,在省委、省政府的正确领导下,河南省各级财政部门认真实践“三个代表”重要思想,遵循社会主义市场经济发展的要求,不断推进财政管理制度创新,初步建立了公共财政的基本框架,促进了经济、政治、文化及社会各项事业的发展,基本实现了财政经济的良性循环。
一、不断深化预算管理制度改革,初步建立了新的预算管理体系
财政预算是政府行为的经济表现。预算不透明,不规范,不合理,就谈不上实施科学的财政管理。河南省各级财政部门适应市场经济发展和公共财政的需要,按照公开、公正、科学、透明的要求,不断深化政府预算管理制度改革,初步建立了新的预算管理体系框架。
—...
编编者按:河南地处中原,物华天宝,人杰地灵。近几年来,河南省各级财政部门在省委、省政府的正确领导下,不断推进以建立公共财政为目标,以预算管理制度、“收支两条线”和农村税费改革等为重点的财政管理制度创新,取得重大进展和成效。特编发一组文章,以交流制度创新的经验做法,在“十六大”精神指引下,不断深化全国的财政改革。
深化财政改革,建立公共财政,实现制度创新,是转变政府职能,完善市场机制,促进国民经济持续、快速、健康发展的基本要求。近几年来,在省委、省政府的正确领导下,河南省各级财政部门认真实践“三个代表”重要思想,遵循社会主义市场经济发展的要求,不断推进财政管理制度创新,初步建立了公共财政的基本框架,促进了经济、政治、文化及社会各项事业的发展,基本实现了财政经济的良性循环。
一、不断深化预算管理制度改革,初步建立了新的预算管理体系
财政预算是政府行为的经济表现。预算不透明,不规范,不合理,就谈不上实施科学的财政管理。河南省各级财政部门适应市场经济发展和公共财政的需要,按照公开、公正、科学、透明的要求,不断深化政府预算管理制度改革,初步建立了新的预算管理体系框架。
——改革预算编制方法,实行零基预算。1998年,河南省本级在1996年实行零基预算编制办法并取得初步成效的基础上,进一步拓宽了零基预算编制范围,将预算外资金纳入零基预算范围,编制包括预算内拨款和预算外专户收入及其他收入在内的综合财政收支预算,实行一个口批复下达部门预算。从省本级实行零基预算的情况看,促进了支出结构的调整,保证了重点支出。近年来,根据财力情况,按照有所为有所不为的原则,逐步取消了基层单位修缮费、简易建筑费、县城供水补助等零星支出项目,集中有限财力增加教育、科技、农业、社会保障投入。以教育为例,从1999年起,省本级教育支出占财政支出的比重实现了连续5年每年提高1个百分点。零基预算公开了预算编制的基本内容和标准,给分配使用财政资金立了“规矩”,增强了预算的科学性和透明度,减少了预算分配的随意性和争指标、吵基数现象,强化了预算约束。目前,零基预算已在省辖市普遍实行,成为基本的预算编制方法。这项改革,为深化财政支出制度改革奠定了基础。
——改革预算管理体系,实行部门预算。2000年,河南省本级选择科技厅、教育厅和水利厅三个部门试编部门预算,实行一个部门一本预算,预算内容涵盖部门所有的资金活动,包括一般预算收支计划和预算外资金收支计划;人员经费、公用经费分类(款)核定到部门所属二级预算单位;事业发展和建设性专项支出,用于省本级的核定到具体项目和用款单位,补助市地的,核定到具体项目和市地。从2001年起,省级所有部门全部按零基预算编制办法和预算内外资金统筹安排的原则,编制并向省人大报送了部门预算,18个省辖市及一部分县也开始编制了部门预算。实行部门预算后,改变了过去按科目编制预算、切块分配财政资金的粗放管理模式,部门收支计划不再是零星的,部门所有收支活动全部在一本预算中完整反映;较好地解决了预算支出分配环节多、不透明的问题,各类资金支出一次核定到具体单位和项目,直接在预算中列明,单位收入来源是否合理,支出使用方向是否合适,一目了然,增强了预算的权威性、严肃性和可操作性,强化了预算监督机制。
——改革财政资金缴拨方式,初步建立了国库集中收付制度。从2000年起,河南省以财政统发工资为突破口,开始进行国库集中收付改革试点,并不断扩大财政直接支付范围。到2002年底,省市县各级普遍实行了财政统一发放干部教师工资,总额突破100亿元;部分政府采购支出、基本建设和专项支出实现了财政直接支付,其中省级直接支付的政府采购资金规模达5.4亿元。在稳步推进国库管理制度改革试点中,焦作、鹤壁、三门峡等市,取消了单位银行账户,建立了单一账户体系,实现了预算单位所有资金纳入国库单一账户体系拨付、核算,各项财政性资金直接缴入国库或财政专户,大部分购买支出由财政直接拨付给供应商。全省一半以上的县、乡实现了行政事业单位会计集中核算,建立了新的会计管理和监督机制。通过国库集中收付改革,财政资金的收付过程,由过去的“爬楼梯”变成了“乘电梯”,减少了中间环节,资金收付效率提高了,截留、挪用的可能性减小了,堵塞了收支管理中的漏洞。实行统一发放工资后,仅省级行政单位即剔除虚列支出800万元;有的县经过工资卡、个人工作证、身份证几对照,清理出了一批已死亡或离岗仍长期冒领工资的人员。
——改变财政支出方式,建立政府采购制度。从1999年起,河南省政府采购由点向面,迅速展开,现已在全省全面实行,初步建立了政府采购的制度体系和比较规范的操作规程。一是制定了《河南省政府采购管理暂行办法》和有关配套制度,在全国率先实施了供应商投诉制度、采购结果公示制度等。二是坚持以招标采购为主,对服务类项目实行动态定点管理,全面引入竞争机制。三是省级和部分省辖市实行了政府采购预算制度,预算支出中适宜政府采购的项目全部列入政府采购预算。目前,政府采购范围已扩大到通用设备、专用设备、水利防汛工程、修缮装饰工程、信息系统开发设计等工程类和服务类40多个品目。全省政府采购规模大幅增长,由1999年的2.6亿元增长到2002年的34.9亿元,累计节约资金近8亿元。政府采购制度的建立,对规范政府支出管理,节约财政资金和遏制腐败发挥了积极作用。
——改变补助性财力分配方式,不断完善转移支付制度。为保障县乡履行政府职能的基本需要,河南省在全国率先建立并不断完善了省对市县的转移支付制度。本着公开、公正、公平和向困难地区倾斜的原则,选取人口、面积、国内生产总值、财政收入能力等因素,按照统一的公式和标准确定对各县市的补助额。市县应得多少转移支付,是相关因素计算的结果,提高了补助性资金分配的科学性和透明度,规范了政府间的分配关系。在国家财政的支持下,1998-—2002年,省级累计向市县级转移支付205.2亿元。转移支付制度的建立和不断完善,较好地解决了分税制财政体制下出现的新矛盾,保证了全省财政的平稳运行,促进了地区间的协调发展。
随着上述各项改革的逐步推进,初步形成了新的财政运行机制,预算编制、预算执行、资金收付、物品采购等财政资金运行各环节相互制约,相互监督,实现了财政运行模式的历史性转变,提高了财政资金使用效率,为从源头防范和治理腐败提供了基本的制度规范。
二、不断深化“收支两条线”改革,切实规范政府收费行为
规范政府收费收入管理,统一政府财权,是建立适应市场经济的公共财政制度的一个重要组成部分。几年来,河南先后进行了清理取消收费项目,严格财政专户制度,实行票款分离,推行收支脱钩等重大改革。
——对收费项目进行清理登记,取消不合理、不合法的收费项目。认真贯彻落实中央和省关于减轻农民负担和治理向企业乱收费、乱罚款、乱摊派的有关政策,停止审批涉农收费,全面清理涉及农民和企业的行政事业性收费基金项目。1998年以来,先后公布取消373项收费基金项目,每年可减轻企业和社会负担7亿元。对现行62个部门498个收费项目的收费依据、收费范围、收费标准、管理方式、资金用途,向社会公布,让社会监督收费行为。通过集中清理,绝大多数乱收费项目被取消,有效遏制了乱收费、乱罚款、乱摊派现象。目前正在对收费项目做进一步清理,报经省政府同意后,将再取消一批收费项目,降低一批项目的收费标准。
——实行财政专户和票款分离管理,集中政府收入管理权限。各级财政部门不断加强财政专户管理,严格执行“收支两条线”政策,扩大“收支两条线”范围。从1998年起,公安、检察院、法院和工商部门行政事业性收费和罚没收入纳入“收支两条线”管理;1999年,扩大到环保、土地、技术监督等13个部门;2000年县级以上执收执罚部门全面实行“收支两条线”管理。2002年底,预算外资金绝大部分实行收入缴入财政专户,支出按预算核拨。与此同时,清理整顿银行账户,取消单位收入过渡户,除零星收费和罚款外,基本实现了“部门开票、银行代收、财政统管”的“票款分离”办法,收费、罚款由交款人直接到指定的代理银行交纳,银行按规定的时限汇交到财政专户。通过财政专户和票款分离,预算外资金和罚没收入逐步纳入规范的管理轨道。
——对行政执法单位行政事业性收费收入实行收支脱钩管理,切断收费收入与部门的利益联系。2002年,公安、法院、工商、环保、计划生育五部门的22项行政性收费收入全部纳入预算管理,收入全额上缴国库,支出按预算标准核定,实行收支彻底脱钩;省计委等12个部门的130项收费收入,实行收入全额上缴财政专户和收支脱钩管理,即收入按票款分离办法直接交入指定的代理银行,支出按编制综合财政收支计划原则,比照预算内支出标准和定额核定,彻底切断了收费项目、收费收入与收费单位的利益联系。
“收支两条线”改革的不断深化,尤其是收支脱钩管理,规范了政府收费行为,促进了依法行政和公正执法,推进了政府职能转变,优化了经济发展环境,对遏制收费项目不断膨胀以及由此带来的腐败现象,将起到釜底抽薪的作用。
三、稳步推进农村税费改革,逐步理顺国家与农民的分配关系
2002年,经国务院批准河南全省进行农村税费改革试点。农村税费改革是农村分配关系的重大调整,涉及7800万农民,矛盾多,任务重,各级财政把农村税费改革作为工作的重中之重,精心组织,重点抓了以下工作:
(一)把减轻农民负担作为改革的首要目标和基本出发点。在测算制定改革方案时,先算农民减负账,再算财政收支账,坚持从轻确定农民负担。省政府明确规定,落实到每个乡镇、每个村组,改革后的农业税及附加,必须低于改革前农业税、农业特产税、屠宰税和乡统筹、村提留的总和,只能减少,不能增加。从低核定亩均常年产量,据实核减已占用的耕地,解决有税无地问题,计征农业税的土地一律不再征收农业特产税,从制度上防范重复征税。通过反复调整落实,所有县市全部达到了省里规定的减负标准。
(二)对改革方案实行直接审批到县、控制到乡、由县乡落实到户的操作办法,确保改革政策不走样。对各县(市)的计税土地面积、常年产量、农民负担水平等因素反复测算,明确控制指标,下达到县,分解到乡,落实到户。各地把每户农民的计税面积、亩均税额、应纳税额等张榜公布,由农民核实并签字认可。层层把关,落实方案,确保了农民负担的减轻和全省政策的统一。
(三)改革农业税征收方式,实行差价补贴,保护农民利益。适应农村经济发展的新形势,改变延续多年的农业税实物征收办法,实行按亩以货币计税,定时、定点、定额征收,分户结算。农民按核定的税额,缴纳现金或交售粮食。按农业税应征税粮发放售粮卡,农民凭卡售粮,粮食部门按保护价优先收购。省财政从粮食风险基金中安排7亿元,按保护价与市场粮价之间的差额给予粮食部门补贴,让农民得到实惠。
(四)调整县乡财政体制,合理分配转移支付资金。在减轻农民负担的同时,确保乡村政权组织和农村义务教育的基本需要,是农村税费改革的基本目标。省财政千方百计筹措转移支付资金42.5亿元,弥补县乡政策性收支缺口。适应税费改革后的新情况,对全省县乡财政体制进行全面调整,县对乡镇统一实行“划分收入、核定收支、定额上解(补助)、增收全留、短收不补、自求平衡”的财政体制。财力分配向乡镇倾斜,优先安排乡镇政府必须的运转经费、村级基本经费、中小学公用经费,保障乡村基层政权组织和农村义务教育的基本需要。
(五)制止集资收费,维护改革大局。为防止变相增加农民负担,改革一开始就明确规定:不准擅自重新丈量土地或扩大计税面积;不准擅自提高计税常年产量;不准借税费改革集中清收过去尾欠的税费;不准在夏征期间进行“一事一议”和动用“两工”。改革初期个别地方出现集资收费现象,及时进行了引导和化解,省里派出工作组分赴有关市县,帮助克服困难,筹措资金,退还农民集资款。向农民退费,由农民缴税,比较好地解决了集资与税费改革政策冲突的问题,维护了改革大局。
(六)及时解决问题,化解矛盾,确保稳定。农村税费改革涉及千家万户,遇到的问题之多、情况之复杂前所未有。政策落实中许多具体问题,要给农民一个明白,农民有意见要有说理的地方,农民反映的问题要有人负责解决。这是保证农村税费改革平稳运行的重要一环。各级税改办公室开通热线电话,24小时值班,对农民群众来人、来电、来信,详细记录,及时通报,限时落实解决。政策不落实、农民不满意的,再督办,再反馈,直到农民满意。对农民群众反映的带有苗头性的重要问题,随时派出暗访组,直接进村入户,掌握真实情况,提供决策依据。农民所反映的问题绝大部分及时得到解决和纠正,大量矛盾化解在基层和萌芽状态,没有因税费改革引发一起农民到省委、省政府集体上访事件的发生。
经过艰苦努力,全省农村税费改革总体运行平稳,进展顺利,取得了重要阶段性成果,受到了国务院和省委、省政府充分肯定,广大农民普遍比较满意。
一是切实减轻了农民负担。税费改革后,全省应征农业税及附加51亿元,亩均负担55元,人均负担66元,加上“一事一议”因素,农民总体减负37.7%。千千万万的农民实实在在地感受到了负担的减轻,缴纳农业税的积极性空前高涨。2002年,全省完成农业税及附加46.9亿元,占全年应征数的92%,征收进度之快、质量之高都是多年来没有过的。
二是规范了国家与农民的分配关系。税费改革后,取消了所有专门面向农民的集资收费项目,国家与农民的分配关系以农业税形式规范下来,长期以来“一税轻、二费重、集资摊派无底洞”的状况得到根本改变。农民对自己应交什么、交多少,不应交什么都清清楚楚。
三是改善了基层干群关系。税费改革后,农民负担减轻了,缴税积极,基层干部从“催粮派款”中解脱出来,可以有更多的精力带领农民脱贫致富,基层干群关系改善了,促进了农村经济发展和社会稳定。
四是乡村基层政权组织运转和农村义务教育经费得到更好保障。税费改革后,农业税增收加上转移支付,县乡财力增加60多亿元,全省所有县财政供养人员人均财力全部超过1万元,财政对基层政权和农村义务教育的保障能力大大增强。
五是促进了农业结构调整。税费改革后,农业税计税土地不再征收农业特产税,农民种植经济作物,增收不增税,调整农业结构的积极性显著提高。农民对农业生产的投入能力大大增强,去年大型农机具、化肥、饲料、农药等农业生产资料出现旺销。
十六大提出,改革要有新突破。创新财政制度还有许多工作要做。我们将围绕建立公共财政体系这一目标,继续深化改革。一是省市县三级全面实行部门预算,细化预算编制,规范预算决策程序,基本建设、科技三项费用等专项支出,要安排到项目,纳入部门预算。二是在试点的基础上,省市两级全面实行国库集中收付制度,建立国库单一账户体系,各项收入直接缴入国库或财政专户,大部分支出国库直接支付,规范财政资金收支程序,提高资金使用效益。在县乡两级全面建立会计集中核算制度,实行行政事业单位资金、财务和银行账户的统一管理。三是贯彻执行《政府采购法》,完善政府采购管理制度和操作程序,按照“管办分离”的要求,实行采购代理机构与行政部门彻底脱钩。继续扩大政府采购规模,凡纳入政府采购目录的商品、服务、政府投资的公共工程等都要实行政府采购,使政府采购规模逐步达到财政支出的20%-30%。四是继续深化“收支两条线”改革,行政部门的行政性收费收入全部纳入预算,缴入国库,实行收支脱钩管理。妥善安排经费,保障收支脱钩后有关部门履行职能的基本需要。五是加快推进配套改革,巩固农村税费改革成果,防止农民负担反弹。六是实施“金财工程”,按照“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施”的原则,安排专项资金,加快全省财政信息网络建设,重点做好应用系统的开发和信息网络的建立完善工作,为财政改革提供技术保障,促进各项财政改革顺利进行。
相关推荐