时间:2020-04-25 作者:陈东琪
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摘要:
与发展社会主义市场经济和“入世”接轨的要求相比,目前我国的政府经济管理职能还存在一些不适应的地方,“越位”、“错位”和“缺位”的问题还比较突出。一方面,不该由政府管的事情政府插手了,如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理,过多地参与直接生产经营活动,地方政府和企业一起争上市、争投资项目等,政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能。另一方面,中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复,机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠。同时,应当由政府完成的事情政府没有完成,在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。如应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性基础设施、医疗、养老、失业和其他社会保障服务,应由各级地方政府提供的公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等城市公用事业服务仍然短缺,不能满足企业和个人的需要。经济立法不完备,竞争规制不清,信用和交易秩序不健全,没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制,都是因为政府工作不到位,政府没有充分履行建立和维护市场秩序的职责。因此,必须进一步转变政府经济职能,提高政府管理效率。
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与发展社会主义市场经济和“入世”接轨的要求相比,目前我国的政府经济管理职能还存在一些不适应的地方,“越位”、“错位”和“缺位”的问题还比较突出。一方面,不该由政府管的事情政府插手了,如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理,过多地参与直接生产经营活动,地方政府和企业一起争上市、争投资项目等,政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能。另一方面,中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复,机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠。同时,应当由政府完成的事情政府没有完成,在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。如应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性基础设施、医疗、养老、失业和其他社会保障服务,应由各级地方政府提供的公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等城市公用事业服务仍然短缺,不能满足企业和个人的需要。经济立法不完备,竞争规制不清,信用和交易秩序不健全,没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制,都是因为政府工作不到位,政府没有充分履行建立和维护市场秩序的职责。因此,必须进一步转变政府经济职能,提高政府管理效率。
一、进一步转变政府经济职能的原则和要求
为了适应发展社会主义市场经济和世贸规则的需要,在企业、市场和政府之间建立高效的职能分工体系,提高各级政府的服务质量和工作效率,合理发挥政府在社会主义市场经济中的作用,改变政府职能的“三位现象”,应在加快政府机构改革和行政体制创新的基础上,进一步转变政府的经济职能,按照社会主义市场经济发展的要求,重新确定各级政府在宏、微观经济活动中的工作任务和管理范围,明确各级行政部门在短、中、长期国民经济活动中的职能定位,在宏、微观行为主体之间建立新的分工模式,对政府内部各级、各主管部门进行职能划分,明晰工作职责,避免分工不当、权利不清和责任不明的现象发生,建立一个合理而有效的政府内部分工体系。为了体现这一基本思想,应当遵循以下原则和要求。
(一)宏观调控目标除了对经济总量平衡和增长进行管理外,还包括对经济结构进行全局性、战略性调整,但这种调整应按市场经济规律办事,应以发挥市场的基础性作用为前提。宏观调控是现代市场经济条件下的一种必不可少的公共需要,其一般目标是在为微观经济主体创造良好宏观环境的基础上,通过计划、财政和货币政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩,实现较充分的就业和相对公平,保证经济总量的平衡和增长。在我国,除了这些一般的任务外,政府的宏观调控还对国民经济结构调整承担一定的责任,但重点放在宏观性、公共性、政策性和战略性结构调整方面,那些属于微观层面的、适应性的、竞争性领域的短期结构调整任务,应当交给市场和企业来完成,由市场调节发挥基础性作用。宏观性结构调整立足于产业、区域之间的相对协调平衡;战略性结构调整立足于中、长期趋势和可持续发展;公共性结构调整的重点是通过财政性公共投资调节公共物品和公共服务供给的增长速度,使“公共品”和“私人品”之间保持结构上的基本平衡;政策性结构调整表现为政府通过调整其掌握的政策参数如税率、利率,改变其政策措施等方式,来间接影响国民经济结构的形成和变化。政府还可以通过制定和实施中、长期计划,对主要产业和区际的发展作出指导性安排,为具体政策提供依据和方向,以保证短期干预和长期趋势相衔接,保证国民经济各产业、各部门协调发展和稳定增长。
(二)社会主义市场经济的特色在于存在计划管理,但这种计划管理职能需要转变,范围应当缩小,中央计划要集中于国民经济全局,地方计划应以区际公共项目和城市规划为主体。中央计划管理职能转变的基本原则和要求,一是年度计划指标应当少而精,只涉及主要的经济和社会发展指标,一年中集中抓几件大事,不要过于繁琐、具体;二是在中长期规划中,十年期只需有一个粗略的设想,不需作具体规划,保留下来的五年规划也应当更为宏观一些,不必面面俱到、过于精细;三是作计划和规划的方法、程序应当制度化、规范化,计划思路形成实行领导、专家和社会意见相结合,以保障计划制定的科学性、民主性;四是计划和规划可以作为宏观经济政策的思路依据,通过政策发挥计划的作用,但是这种作用只是方向性、指导性的,而不是指令性的,不能形成过强的计划约束。相对于中央而言,地方计划管理应当更为简明,范围更小。在全国统一市场体系形成后,各地方政府不必再从封闭的地方经济角度搞综合性年度计划和五年规划,取而代之的应当是城市规划、区际公共项目和地方公共服务规划。因为在统一市场体系中,区域间人、财、物的流动和平衡,主要靠全国统一的宏观经济政策和竞争市场规则来调节。这样,既可以避免地方保护主义和市场分割,又可以精简地方政府职能,减少地方政府对企业的干预。
(三)社会主义市场经济中政府财政的主要目标是满足公共需要,这就要求加快建立公共财政体系,将政府财政支出职能转变到公共支出职能上来。近几年,随着税制和机构改革的进行,政府财政职能发生了一些变化,特别是中央财政正在加快从原来的“综合财政”向“公共财政”转变,中央财政开支范围有所缩小,尤其是建设性预算支出项目减少,中央政府的财政性投资开始转向公共基础设施领域。但从全国来看,有效的公共财政体制还未完全确立,各级政府的财政职能还不能适应市场经济要求的公共需要。比较突出的问题,一是财政性投资还未完全从竞争性生产领域中退出来,各级政府还在将大量资金投入到竞争性生产领域,财政建设性开支规模依然偏大;二是经常性预算仍然不能满足过分庞大的机构的需要,臃肿的机构影响了公务员人均工资的正常增长,财政在面对增加工资时感到压力很大;三是经常性支出范围过宽,存在支出结构不合理问题,仍有部分经常性支出项目负担过重;四是财政用于公共基础设施建设和提供公共服务的投入不足,社会保障资金短缺,一些属于政府职能的工作如社会治安、计划生育工作和义务教育等要靠创收、罚款来维持。所以,要按照公共财政的要求,进一步推进财政体制改革,调整和转变财政职能。其重点一是加快费税改革,取消不合理收费,部分合理的收费改为税,实行财政集中收付,规范财政收入,弱化部门利益;二是调整支出结构,特别是调整经常性支出结构,重点是增加国防建设、社会保障和国民初等教育开支,减少那些可以由非政府主体完成的经常性开支;三是实行部门预算,细化预算和提高预算编制、执行的透明度,加强预算责任和监督,实行公开、公正、公平的政府采购,建立健全为纳税人服务的公共财政管理体制。
(四)社会主义市场经济中中央银行的基本职能是从货币方面进行宏观调控,这就要求在建立新的中央银行机制的基础上,转变和规范中央银行的职能。在成熟市场经济条件下,中央银行运用货币手段对经济运行和增长进行调节,是政府履行宏观经济调控职能的一个基本途径。央行的基本职责是发行和管理货币,控制通货膨胀和通货紧缩,稳定币值,调整基准利率,防范和控制宏观金融风险,保证国民经济稳定健康增长。现实中,中国人民银行除了履行这些职能外,还直接决定商业银行的利率和货币市场的汇率,不仅控制着用于公共投资和福利性项目的贷款,而且还控制着绝大部分商业性贷款,这在较大程度上限制了商业银行之间的竞争,保护了银行业垄断,不利于市场调节功能的充分发挥。今后,应按照市场经济对货币管理和防范金融风险的要求,加快调整银行体系内的分工,要加快利率、汇率市场化,完全放开商业信贷决策和管理权,以立法方式界定中国人民银行的职责范围,保障其独立决策地位。
(五)在市场定价体系基本建立起来以后,应当转变政府的价格管理职能,重点是维护价格秩序,运用市场法则参与部分垄断品价格的决定。随着改革、开放的深入,我国竞争性领域的商品和服务价格已基本上由市场决定,但经济转型期间垄断格局完全打破尚需时日,垄断行业的定价还需要政府调控部门的参与关键是规范政府的定价范围和职能。在定价范围方面,所涉及的项目应当比较少,公开列示,随着竞争机制逐渐引入,原来行业性垄断范围应当缩小,政府部门直接参与定价的项目也应随之减少。在定价程序和方式方面,不仅应当改变目前由本部门提出调价方案的做法,而且定价过程(包括举行价格听证会)应有消费者代表或消费者协会参加,直接受益行业除提供影响价格的成本资料外,不应直接参与其定价过程。此外,政府还应当监管各类行业的定价行为,防止不正当价格竞争,特别是防止外国商品对我国市场的低价倾销,维护社会主义市场经济的价格秩序。其基本宗旨是:在面对进口商品的不正当价格竞争时,保证国家利益不受损;在面对国内市场的不正当价格竞争时,保证消费者利益不受损。
(六)随着社会总资本结构的变化,政府通过国有资本直接参与生产过程的范围应当逐步缩小,通过重建国有资本的委托代理关系转变政府对国有资本的管理职能。在社会主义市场经济条件下,政府作用还体现在国有资本的投资和管理上。要通过国有经济布局的战略性调整,缩小国有资本在竞争性生产领域的数量规模,在减少增量投入的同时,对存量进行减持。一方面,部分国有资本从竞争性领域中退出来后,投向公共基础设施、公用事业和社会保障等领域,满足公共需要,国有资本的总量价值不会减少。另一方面,国有资本从竞争性领域中退出来以后,非国有经济主体之间更容易充分竞争,不仅会提高竞争性领域的效率,而且便于政府运用“国民待遇”原则来进行统一管理,在一定程度上可防止政府官员利用行政调节机会滥用权力和侵蚀国有资本利益的现象发生。
二、进一步转变政府经济职能的近期任务和重点
(一)转变行政管理模式,创立以服务为中心的政府管理机制
在社会主义市场经济条件下,无论是计划、财政、央行、对外经济贸易等方面的宏观经济总量平衡,还是价格、工资、税率、利率、汇率等方面的参数指导,或是维护市场秩序、防范金融风险等方面的制度监管,都属于公共管理,是政府管理的核心。这种公共管理机制的突出特征是提供服务,最大限度地满足全体国民的公共需要。在这种以提供服务为特征的公共管理机制中,虽然也有控制,也有“管”,但不是像计划经济那样直接管钱、管物、管人的指令式管制,而是用市场方法进行管理、协调和调节。这就要求各级政府按照“三个代表”的思想,改变多年来习惯的“管”字当头的政府工作思维和方式,转变“以管制代替服务”的行政管理模式,树立公共服务意识,将“为人民服务”观念真正落实在政府经济工作之中。
(二)按照市场经济对政府职能的要求,深化机构改革,建立健全按职能定岗,按岗定机构、定编、定人、定薪的机制
精简机构有利于提高政府工作效率,但真正有效的机构精简首先取决于政府职能转变,在职能没有明晰的基础上进行机构改革,其效果总是不那么理想。1998年国务院各部委的机构改革,在以政府职能定位为依据方面取得了一些成效,但离社会主义市场经济的要求还有些差距,主要是部委内部各部门、司局的设置和各级地方政府机构、编制的设置及人员的安排存在某些重叠、交叉、重复。既增加了不必要的财政负担,又影响了政府部门内部的工作效率。因此,按照市场经济对政府职能的要求来进行机构改革,建立健全按职能定岗、定工作,按岗定机构、定编制、定人员、定薪水的机制,是今后政府行政管理体制改革中一件非常重要的工作。
(三)改革行政审批制度,精简各级政府公文,转变会议模式,努力改善政府的行政决策方式
首先,要建立适应市场经济的审批机制,精简审批项目,原则上政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。近期措施包括对国家没有指标和额度限制的事项取消审批,实行核准制;对国家非限制类的非政府投资项目原则上由行政审批制改为登记备案制;对少数营利性事项的额度和指标采用招投标、拍卖等市场化管理方式进行分配;加强政府投资和贸易项目管理,减少市场准入限制。
其次,要减少政府公文和红头文件。在原来的行政规章逐步法制化条件下,一般的市场、企业和个人行为应由全国统一的法律来进行规范,保护地方、部门利益的行政规章、批条、文件应当取消;保留下来的必要的行政规章应与法律相一致,所涉及的范围和内容应当简化;从国家的经济、政治、军事和其他事务方面的安全利益出发,需要有一些加“密”文件,但其数量和内容也应受到严格限制。在行政性文件减少后,人们行为的规范和监管将主要依赖于法律。
其三,要转变政府的会议工作模式。开会是研究问题、交流意见、部署工作、发布信息的一种方式和途径,会议开得好,对沟通、宣传、部署工作有促进作用,如果将会议和现代信息系统结合起来,还可节省成本,提高工作效率。但在现实中,各级政府的会议太多、时间太长,有时规模太大,会议方式太落后。不仅浪费了台上台下与会人员的时间,影响了行政工作效率,而且也浪费了财政经费,影响了合理的经常性支出。所以,必须要压缩政府会议,转变一般性会议模式,重要的是建立一个控制会议的制度。
(四)简化政务工作程序,提高政务信息水平,使我们的政府成为一个具有现代化政务管理能力的政府
在信息化社会,作为宏观管理者的政府行为要快,反映要敏捷、及时,决策要果断、迅速,但又不能出现明显失误。这不仅要求各级政府的决策者要在坚持国家利益至上的大原则下,具有对国民经济进行现代化管理的才能、技巧,又要求简化各级、各部门的政务工作程序,在将“决策”和“秘书”工作进行严格分工的基础上,让决策者从繁杂的一般性事务中解放出来,以便有更多时间专注其管辖的专业,有更多时间、渠道获取有利于所管辖范围决策的信息,并根据这些信息作出及时报告和决策。在现代信息化社会中,没有足够的信息量,政府决策失误的概率就会很高。为此,我们要加快政府部门信息化建设,打破政府部门管理在时空上的分割,使政务处理更为集约、快捷,建立网络式办公系统,把政府机构各职能部门的工作集中到一个网络平台上,不同政府部门协同工作,实现内、外网的工作流程整合,提高政府办公信息化、一体化水平,推进政府管理现代化。
(五)“入世”后应当加强政府的对外管理职能,扩大开放服务范围,提高政府管理的国际化水平
“入世”后,我国经济加入全球化、与国际经济接轨的进程将加快,这对政府管理职能的转换提出了更高要求,特别是要求加强对外开放管理,扩大开放服务范围。在“入世”后的政府经济管理中,为企业和个人提供更多、更好的对外开放服务,是非常重要的。今后应当花更多精力研究和处理对外经济事务,以保证国家利益最大化。由于我国的一些行业、企业的发展水平和竞争能力还比较低,在外国产品的冲击下,特别是在面对国外的倾销行为时,有可能处于不利的地位。面对这种情形,政府有责任在允许开放和竞争的条件下,运用世贸规则对发展中经济的特殊条款,保护国内企业和个人的利益,最大限度地减少外部冲击带来的负面效应。要达到这个目的,首先要求政府机构和工作人员,承担对外经贸信息的收集、分析、判断和决策等方面的工作,要求适当增加对外管理的机构和人员。这是保障政府扩大开放服务范围,提高对外管理水平的重要条件。
(六)按照分工原则,合理划分中央和地方政府的职能,建立一个既有中央权威又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统
按照市场经济条件下分工的要求,合理划分中央和地方政府的职能,科学界定这两级政府在不同层次的工作职责和权利范围。在建立和维护市场秩序方面,中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制,地方根据中央确立的法律和行政规制框架,制定一些适应本地特殊情况的执行细则,在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序。同时,要对地方政府可能采取的地方分割、垄断、壁垒以及与竞争精神相矛盾的保护行为进行限制。在经济调控方面,国民经济的总量调控权由中央政府掌握,包括运用计划、财政和货币政策控制通货膨胀和通货紧缩,通过调整基准利率和全国统一的税率等宏观政策参数,影响总供求关系和就业总量的变化,影响经济景气趋势,保证国民经济的稳定增长和持续发展。地方政府一般不享有宏观调控的权力,原来对本地企业和市场的直接干预也应当逐步减少直至最终消除。地方政府在经济调控方面的权力,主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。所以,地方各级政府机构和管理人员可以少而精,这不仅可以大大减轻农民和地方企业的负担,而且可以减少地方政府直接干预,减少地方保护主义,加快全国统一市场的发展。
在提供必要的公共物品和公共福利方面,国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务,由中央政府统一负责;城市公用事业服务(公交、水电气供应等)、市县镇际公共基础设施和公共服务,由各级地方政府负责;水利、生态环境、公立性文体卫教事业,以及其他介于两者之间的公共基础设施和公共服务,由中央和地方政府共同负责。按此分工,对中央和地方两级政府财政支出范围作进一步的界定,中央对地方的转移支付应当在两级财政职能分工明晰的基础上进行。
在实现相对公平分配方面,中央负责对国家级贫困地区和处于最低生活水平线以下的居民进行部分财政补贴,剩余部分由地方财政负责。在实行单一税政策以后,原来地方财政收入来源中的“费收”部分没有了,按照目前的分税制,地方财政将会比较困难,需要考虑适当扩大地税收缴项目、范围和比率。在地方政府用于再分配的开支比例有所增加后,国税份额适当减少,地税份额适当增加,是必要而可行的。也可以考虑通过这种增减变化,调整中央对地方政府的临时性转移支付结构,加大对“老、少、边、贫”地区的中央财政支持。这样,不仅中央和地方两级财政的收支状况的合理与否容易把握和调整,而且也便于对地方财政之间的收支状况进行比较,从改变地区贫富悬殊角度进行适当调整。
(七)加强依法行政、监政,规范政府行为,使政府工作真正转到法制轨道上来
社会主义市场经济是一个以法制为基础的经济,不仅个人、企业和其他微观经济主体的行为要接受法律约束,而且政府本身也要接受法律约束。这就要求,政府公务员无论职位有多高、手中的权力有多大,无论是执法、司法人员,还是各种决策人员,都不能离开法律约束框架来活动。同时也要求,政府作为一个整体的行为要在法律轨道内进行,要用法律来进行全面规范。
在依法行政方面,不仅一般性政府管理行为要在法律框架内进行,任何管理方式和措施要在保护国家利益前提下不损害他人利益,本地、本部门的行政管理不能损害他地、他部门的利益,而且对微观经济主体的违规、越轨、犯法行为制裁的依据,不是来自个人意志和上级领导批示,而是来源于法律。
在依法监政方面,不仅强调各级、各部门的政府行为必须在法律框架内进行,既要求被管理者要守法,又要求管理者自身也要守法,其行为要受到公众的监督;而且强调人民对政府及其公务员的监督,不是取决于个人或集团的主观意愿,而是取决于对行政进行监督的法律规定。
加快依法行政、监政的立法,既有利于提高政府行政决策的严肃性、权威性,在政府工作中建立权、责对称和制衡的机制,又是建立健全社会主义市场经济所要求的法律体系,进一步转变政府职能,全面规范政府行为的一项非常有意义的基础性工作。
(作者为国家计委经济研究所所长)
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