时间:2020-04-25 作者:董丽红 覃丽华 (作者单位:国家税务总局、贵州财经学院)
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摘要:
一、三国政府支持技术进步的基本情况
半个多世纪以来,美国的经济实力与科技水平一直领先于世界各国,为了保持这种优势,美国政府不断调整科技战略,强化基础研究,培养高新技术人才。20世纪80年代日本和德国的迅速崛起,对美国钢铁、汽车、石化等传统产业产生了强烈冲击,里根政府开始重新审视自己的科技政策与经济政策,一方面通过影响多边贸易与投资体制来限制对手实施歧视性贸易、投资和技术政策,一方面开始制定并实施中长期的科技发展战略。1993年,克林顿入主白宫一个多月,政府就提出了《《以技术促进增长:一个振兴美国经济的新方向》计划,着力发展21世纪具有战略地位的新技术。其主要政策措施有:加强政府对科技发展的领导,成立国家科学技术委员会,总统亲自担任该委员会主席;大幅度增加民用技术创新的资金投入,将研究重点转向军民结合技术,提高民用产品的竞争力;建立全国“信用高速公路”,从根本上改变国家管理、教育、工作及生活方式,提高劳动生产率,为新世纪的发展奠定扎实的基础;继续将集中于700多个国家实验室的大部分技术解密,以“扶持幼小的高技术工业,扩展国家经济基础”。克林顿政府的这一科技创新政策是美国历史上第一个带有鲜明产...
一、三国政府支持技术进步的基本情况
半个多世纪以来,美国的经济实力与科技水平一直领先于世界各国,为了保持这种优势,美国政府不断调整科技战略,强化基础研究,培养高新技术人才。20世纪80年代日本和德国的迅速崛起,对美国钢铁、汽车、石化等传统产业产生了强烈冲击,里根政府开始重新审视自己的科技政策与经济政策,一方面通过影响多边贸易与投资体制来限制对手实施歧视性贸易、投资和技术政策,一方面开始制定并实施中长期的科技发展战略。1993年,克林顿入主白宫一个多月,政府就提出了《《以技术促进增长:一个振兴美国经济的新方向》计划,着力发展21世纪具有战略地位的新技术。其主要政策措施有:加强政府对科技发展的领导,成立国家科学技术委员会,总统亲自担任该委员会主席;大幅度增加民用技术创新的资金投入,将研究重点转向军民结合技术,提高民用产品的竞争力;建立全国“信用高速公路”,从根本上改变国家管理、教育、工作及生活方式,提高劳动生产率,为新世纪的发展奠定扎实的基础;继续将集中于700多个国家实验室的大部分技术解密,以“扶持幼小的高技术工业,扩展国家经济基础”。克林顿政府的这一科技创新政策是美国历史上第一个带有鲜明产业政策色彩的科技政策,极大地推动了企业特别是中小企业开展技术创新活动。小布什政府上台后在支持技术进步方面基本上是维持了原有的做法。
战后,日本用了大约15年的时间弥合了与欧美国家20年的技术差距,经过20世纪60~70年代的经济腾飞,发展成为仅次于美国的世界“科技大国”。自20世纪80年代提出“科技立国”的战略口号以来,每个时期都制定相应的中长期发展计划。1995、1996年先后公布了两个指导性的综合战略方针,即“科学技术基本法”和“科学技术基本计划”,强调“科技创新立国”,开展尖端科学技术的研究开发,为科研成果商品化创造条件。1997年日本科技厅又启动了地球科学综合研究、超级钢材开发、脑科学研究及放射光研究开发等四大国家级中长期科研计划。2001年日本提出的第二期科学技术计划明确将科技开发的重点放在生命科学、信息通信、环境和纳米技术等四个领域。
韩国是一个后起的技术强国,其电子、通信、化工、钢铁、船舶、机械等产业的技术水平世界领先。自20世纪80年代开始,通过引进技术的消化吸收和政府直接投资建设,完成了经济起飞和产业技术的跨越式增长。之后,政府在完善立法的基础上,通过强有力的集中领导,制定、实施了一整套积极、有效的中长期经济发展、技术进步规划和产业技术政策,不仅为民间企业从事自主技术开发提供了稳定的制度,还激励其参与一些重要前沿领域的产学研一体化开发。
二、三国政府支持技术进步的特点
1.符合公共财政的要求。财政支持技术进步都是为了弥补市场缺陷和提供市场不能提供的公共技术,符合公共财政的要求,只是由于经济发展程度不同,支持的领域有所区别。美国财政支持技术进步主要集中在基础性研究和前沿性研究领域、中小企业和军用及军民两用技术的研究和推广领域,在研究成果的产业化阶段,政府基本上不介入。而日本和韩国在赶超阶段,由于企业资金和技术实力不足,财政支持技术进步则主要集中在应用技术的研究和成果的产业化领域,尤其是引进技术的消化、吸收和改进、创新方面。随着经济的发展和企业实力的增强,两国正从注重应用技术研究和成果产业化向基础性研究与应用技术研究和成果产业化并重的方向转变。
2.支持力度不断加大。美国从里根政府开始,就通过调整财税政策,支持企业技术进步。在税收方面,大幅度减税,增强企业的创新动力。经过里根政府的减税,美国企业的税负已经很低,如果小布什政府的1.35万亿美元减税计划如实兑现,美国企业的竞争力和创新动力将会进一步增强。在财政支出方面,大幅度削减社会保障支出,增加国防开支和研发投入(注:美国国防开支中相当一部分与技术进步有关,但不统计在政府研发投入内)。1999财政年度美国政府用于民用研究开发的预算达387亿美元,达到了冷战后的最高投资水平。1999年政府研发投入占全社会研发投入的比重是27%,占财政预算的4.1%。近几年,面对国际竞争的压力,日、韩政府也进一步加大了技术进步的投入,日本计划在未来五年内政府用于研发的投入达到2000亿美元;韩国政府则将研发投入占预算支出的比重由1999年的3.7%提高到2000年的4.0%和2001年的4.4%,2002年将达到5.0%。
3.政府对技术进步实施了强而有效的管理。三国技术进步管理体制基本上是一种金字塔式的结构,第一层次为最高决策层,三国行政首脑均为本国科技工作的最高领导者,直接领导本国科技进步活动。第二层为全国科技进步的领导机构和最高咨询机构,如韩国和美国的全国科学技术委员会,日本的综合科学技术会议。第三层为政府执行层,主要是与产业界关系最密切的政府综合职能部门,负责执行科技进步领导机构的决策,具体领导全国技术进步工作,如韩国的产业资源部、日本的经济产业省、美国的能源部和国家科学基金。第四层为由产业界、大学、研究机构、中介组织、金融机构等组成的产学研一体化综合体,具体从事技术创新活动。
4.政府对技术进步的财政资助主要通过中介机构操作,并以项目为资助对象。三国政府职能部门一般不直接向产业界提供财政资助。主要原因,一是政府直接向企业提供资助可能触及比较敏感的WTO《补贴与反补贴协议》中的“非法补贴”问题,容易招致其他国家的反对;二是在对具体项目的评估、筛选、监督和风险管理方面,中介机构在信息、技术和专家等方面往往比政府更有优势;三是中介机构往往比政府更有效率,也可以减少政府官员的权钱交易;四是通过中介机构对技术开发项目进行财政资助更有利于商业银行对项目成果的产业化进行后续融资。同时,政府资助以项目为核心,既符合WTO对补贴的要求,又能够制定公开、透明的客观标准或条件,体现公平原则,也便于社会监督。
5.以中小企业为资助对象,在资助手段上形成了财政、税收、融资、政府采购、信息等多方面的政策体系。美、日、韩三国均有针对中小企业技术进步的专项法律、政策和政府职能机构,对中小企业实行倾斜政策。尤其是美国,20世纪80年代以来先后颁布了《小企业技术创新发展法》、《加强小企业研究发展法》、《联邦技术转移法》、《贝赫—多尔法》、《小企业基本法》等一系列法律,还专门设立了中小企业局为中小企业技术进步提供贷款担保、技术与信息服务。1993年美国联邦政府采购额的约30%给了中小企业,总金额近600亿美元。在硅谷创立初期,科技企业的订单有1/4来自政府。
三、几点启示
1.要按照公共财政要求调整财政科技投入资金使用方向。我国是一个发展中国家,应用研究开发和产业化是我们的一项长期任务,是政府支持的重点。同时,我国又是一个社会主义大国,基础性研究是我们突破国外技术封锁,实现跨越式发展的重要出路。因此,基础性研究领域和应用研究开发与产业化领域都属于我国公共财政支持的领域,按此原则,应将财政科技投入资金分为基础科研资金、应用研究和技术开发资金、产业化资金三部分,对属于这三个领域以外的资金,财政将逐步退出。同时,调整资金使用方式,基础性科研主要采取拨款形式,财政要保证经费;对应用研究和产业化主要采取补助或贴息形式,财政要突出重点。
2.要制定中长期科技发展战略。我国的整个科技计划由科技部、国家计委、国家经贸委三个部门分别管理,虽然各自的侧重点不同,但由于界限不明确,相互间又缺乏有效的协调和配合,重复交叉严重。而且基础性研究、应用研究与产业化三个环节严重脱节,各行其是,科技成果转化率极低。我国年科技成果转化率仅为6—8%,与发达国家50%的转化率相比,差距很大。因此,应设置一个超越三部门的综合性科技进步领导机构或咨询机构,综合政府和社会各界力量,定期制定出切合我国实际的中长期发展规划。
3.要改变我国科技资金的行政分配办法,实行市场化管理。美、日、韩三国分配科技资金的程序,一是由全国最高科技领导机构或咨询机构制定中长期发展规划;二是由政府职能部门负责制定年度科技资金分配计划、原则和重点;三是由中介机构采取招标的办法确定科技项目的实施单位。而我国对科技资金的分配,目前主要还是采取行政分配的办法,由政府部门定项目,层层申报和审批。这种办法已经远远不能适应市场经济的需要,一方面,由于政府部门不了解项目的具体情况,支持了不少不属于科技进步领域的项目;另一方面,由于支持重点不明确,项目分散,资金“撒胡椒面”,等等,导致科技资金使用效益低下,因此,应逐步将科技资金交由中介机构管理,并实行项目专家论证和招标制度。
4.加大财政资金投入的同时注意发挥财政资金的带动作用。美、日、韩三国研发投入占GDP的比重都处于世界前列,除政府支持力度大以外,关键是政府科技资金对社会资金带动效应大。从我国目前情况看,全社会研发投入占GDP的比重约1%,只相当于发达国家的1/3,也低于世界平均水平。我国科技投入不足,除了国家财力有限外,很重要的一个方面是科技投入主要依赖于国家财政投入,社会投入比重偏低。在全社会的科技投入中,企业投入的比重仅占1/3左右,远远低于国外60%以上的水平。因此,要调整财政支出结构,逐步增加对科技的投入,而对应用研究开发和产业化项目,多采取补贴和贴息的办法,引导社会资金投入。
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