摘要:
目前,很多地方的县乡财政收支矛盾突出,已严重影响了地方政府的正常运转,影响了地方经济的发展,亟待采取相应对策加以解决。
笔者通过调查发现,当前的县乡财政问题,主要反映在以下方面:一是预算内财力紧张,收支缺口较大。二是不少乡镇工资支出占财政支出的比例都达到80%以上,办公、事业经费明显不足。三是欠发工资问题突出。四是债务包袱沉重,已成为当前县乡财政的棘手问题。县乡财政困难,难以满足基本公共支出需要,便会引发各种“搭车收费”和乱收费行为,这不仅会扰乱正常的社会分配秩序,加重企业和农民的负担,而且会降低公共服务的质量和效率,危及基层政权的稳定。
县乡财政困难是多方面因素共同影响的结果。具体分析,有以下几点:
1、经济发展不快是县乡财政困难的根本原因。从县乡经济发展现状看,除沿海地区和地处大中城市市郊的县乡外,大部分县乡经济是以传统农业为主,财源单一。农产品价格持续低迷,增产不增收,严重挫伤了农民种田的积极性,农村弃田抛荒现象较严重,农业的税源萎缩。很多产粮区都处于“粮食大县,工业小县,财政穷县”的状况。
2、体制因素使县乡财政实力进一步削弱。一是现行分税制财政体制下,县乡...
目前,很多地方的县乡财政收支矛盾突出,已严重影响了地方政府的正常运转,影响了地方经济的发展,亟待采取相应对策加以解决。
笔者通过调查发现,当前的县乡财政问题,主要反映在以下方面:一是预算内财力紧张,收支缺口较大。二是不少乡镇工资支出占财政支出的比例都达到80%以上,办公、事业经费明显不足。三是欠发工资问题突出。四是债务包袱沉重,已成为当前县乡财政的棘手问题。县乡财政困难,难以满足基本公共支出需要,便会引发各种“搭车收费”和乱收费行为,这不仅会扰乱正常的社会分配秩序,加重企业和农民的负担,而且会降低公共服务的质量和效率,危及基层政权的稳定。
县乡财政困难是多方面因素共同影响的结果。具体分析,有以下几点:
1、经济发展不快是县乡财政困难的根本原因。从县乡经济发展现状看,除沿海地区和地处大中城市市郊的县乡外,大部分县乡经济是以传统农业为主,财源单一。农产品价格持续低迷,增产不增收,严重挫伤了农民种田的积极性,农村弃田抛荒现象较严重,农业的税源萎缩。很多产粮区都处于“粮食大县,工业小县,财政穷县”的状况。
2、体制因素使县乡财政实力进一步削弱。一是现行分税制财政体制下,县乡财政收入增量的相当一部分被上级财政拿走,县乡财政实力受到削弱。同时,分税制体制的不规范使“分税、分级、分管”的体制格局难以形成,好收的税种、大额的税种上级财政可以上划或共享,留给县乡的往往是零星税种,征管难度大,结算复杂,县乡实际可用财力增长难度大。二是预算资金调度不畅。现行省以下财政体制一般采取省对市、市对县调度预算资金的办法,省级财政对县级财政的资金调度多了一道中间环节,不但易产生层层集中财力的弊端,而且使资金调度时间滞后,预算资金不能及时、足额到位。三是分税制后税务部门实行垂直管理,县乡政府、财政对税务部门缺乏有效的监督、制约机制,肢解了地方财政职能。四是在非税收入方面,上级政府或部门通过调整相关政策,实行“条条”管理或比例上交等形式,把一部分县乡政府财力变为上级部门财力。
3、机构改革、人员分流不到位,县乡财政供养人员有增无减。县乡机构过多,供养人口膨胀,使财政背负了沉重的负担。调查中发现,越是经济欠发达的县乡,财政供养人员过多、增长过快的矛盾也越突出。财政供养人员增长明显快于财政收入增长,财政增收部分基本上被新增人员吃掉了。
4、上级出政策,县乡财政拿钱的规定过多,使县乡财政在财力安排上处于被动局面。近年来国家出台的一系列增支政策超出了地方财政的承受能力。像科技、教育、农业、卫生等方面的投入占财政支出的比重都有明确的规定,给本已“捉襟见肘”的基层财政带来了很大的压力。
5、政府对债务管理失控,形成财政偿债风险。目前,县乡级债务中相当一部分是由于“政绩工程”和“达标升级”过多过滥造成的,不管财政是否办理了借款手续或履行了担保手续,到期不归还,上级财政就直接从预算调度资金中扣还,直接将风险转移到县乡财政。
要解决县乡财政的困境,需要各方面共同努力,通过调整体制、完善政策、强化管理等综合手段的运用,使县乡财政早日摆脱困境。
1、因地制宜发展县乡经济,促进经济增长,培植和壮大财源。要从县乡实际出发,充分发挥自身优势,做到宜工则工、宜农则农,形成各具特色的经济发展之路。一是多途径盘活国有企业,提高企业竞争力。二是调整农村经济结构,增强农村经济发展后劲。走农业产业化道路,因地制宜发展依托城市的城郊农业、依托交通的国(省)道农业、依托优势的基地农业。如湖南永兴县注重根据自身特点增强经济实力,永兴冰糖橙、永兴四黄鸡、莲藕开发都已培育出各自的龙头企业,2001年为当地提供财政收入达350万元。对现有乡镇企业,能救活的要从机制改革入手;不能救活的,或关闭、或拍卖。允许并引导农民进城创业、就业,从事非农产业,以解决农民就业不足问题,保持社会稳定。三是积极推动非国有经济的发展。民营经济在县乡经济中的地位正在逐步提高,也是县乡经济发展的着力点,必须从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展。四是加速发展第三产业,培植新的经济增长点。加快发展交通运输业、邮电通讯业、旅游、房地产及其他生产生活服务业,既可克服对县级地方整体经济增长的许多“瓶颈”制约,改善投资环境和居民生活条件,创造更多的就业机会,又可大量增加地方财政收入。
2、深化财政体制改革,提高财政运行效益。一是完善分税制财政体制及相关制度,规范预算内外收入管理级次。税收级次要按财权与事权相统一的原则,合理划分。按照“一级政府一级财政”的原则,进一步完善县乡两级的财政管理体制,调动两级政府理财积极性。加大税收征管力度,坚持大税、小税一起抓。非税收入应按属地原则由县乡征收后按级次上解。二是逐步建立规范的政府间转移支付制度,增强资金分配透明度。增加省对下的转移支付资金,充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能。三是规范预算资金调度。改革财政预算资金调度办法,减少中间环节,由省级财政直接对县(市)财政调度和结算。不得随意从预算调度资金中强行代扣有关借款。四是实行综合财政预算。进一步加强预算外资金管理,对政策允许的收费,推行“收缴分离”,实行规范化财政管理;对罚没收入严格执行“收支两条线”。在此基础上,将各单位的预算内、外收入统一纳入综合预算范围,统筹运用预算内外财力,缓解财政困难。
3、加大机构改革力度,减轻财政支出压力。县乡财政供养人员过多,与其财力状况不相适应,到了非改不可的地步。进行地方政府的机构改革,转变政府职能,精简机构,尤其是合并乡、镇及村级机构,调整基层教育布局,走集约化办学路子,压缩人员、减少开支,是减轻企业和农民负担的一项主要措施,也是缓解县乡财政的主要出路之一。
4、消债减负,化解财政债务风险。对乡镇村级债务,可通过清收欠款、盘活闲置资产、对生产性资源进行开发性经营等方式还债。对县级债务,无论内债外债,都要分清还款责任,谁借款谁还,不能把还款任务全部落在政府头上。在消债减负的基础上,要进一步规范政府债务的管理,建立政府债务管理责任制,强化约束机制。