2000年以来,财政部围绕建立公共财政体制,以财政支出改革为重点,推行了细化部门预算、“收支两条线”和国库单一账户制度等项改革措施。专员办作为财政部的派出机构,所履行的财政监督职能是中央财政管理工作的一个组成部分,是财政管理的重要手段。随着财政改革的不断深入,财政部各司局十分重视专员办的职能调整问题,交付部分专员办承担了部门预算编制和国库集中支付业务,为专员办的职能调整开阔了思路。各专员办应在实践中积极探索,开展财政改革政策实施的全过程监督工作。
一、参与部门预算监督,提高编制执行的合规性
专员办参与部门预算的管理,体现了财政管理的特征,创新了监督职能,对落实部门预算改革措施有着积极的促进作用。
一是参与部门预算编制是确保预算编制科学合理的重要基础。细化部门预算的关键是“细化”二字。要做到这一点,必须全面摸清部门预算执行期的收支状况以及实际支出项目定额标准,分析测算出预算年度的收支底数,从而做到部门预算编制科学合理。专员办集多年监督检查实践,具有对财务收支检查的基本经验,通过广泛而细致的检查工作,能够全面了解一个单位财务收支的真实面目,从而为编制部门预算提供可靠的信息参考,奠定工作基础,确立科学的编制方案。
二是参与部门预算编制是业务司监管工作的必要补充。财政部各业务司局集管理和监督职能于一身,受繁重的管理事务限制,编制中央级部门预算前期需做大量的摸清家底、测算指标等工作,各业务司局没有精力去实地核实,主要以预算单位提供资料和平时掌握的情况为编制依据。专员办作为财政部的直接补充力量,能够承担起这部分事前审核的工作任务。这样上下联动,能够协助解决业务司局需要解决的问题,使业务司局能腾出精力研究政策,进行宏观调控,整体推进财政管理工作。
三是参与部门预算编制是专员办职能创新的客观必然。专员办运行多年,在监督工作中往往与其他监督部门在职能上发生交叉重叠,一个根本原因就是专员办的财政监督职能与财政管理没有很好地结合。那么,参与部门预算编制、办理国库直接支付审核业务等的事前审核工作,是专员办监督关口前移、强化财政管理的重要体现。只有把财政监督与财政管理有机结合,把监督职能定位于事前审核、事中审查、事后监督三位一体的管理工作中,才能彻底解决重复交叉的问题,也才能真正实现围绕财政改革抓好财政监督、抓好财政监督促进财政管理的要求。
因此,我们建议各业务司局在部门预算管理工作中可以交由专员办承担以下工作职能:
——参与部门预算编制。如北京专员办机构改革以后,围绕财政部支出管理制度改革的总体部署,专门设置了一个负责中央预算支出监管、国库直接支付审核的业务处,有力量、有精力参与部门预算编制。
——实行部门预算事前初审。即授予专员办对部门预算编报的初审权。各预算部门在上报预算之前,由专员办事前进行合规性要素审核,及时发现和纠正编制中的问题,为业务司局把好第一关。
——加强部门预算执行监督。经财政部批复的部门预算,由专员办监督检查,跟踪问效,了解预算执行中存在的问题,总结好的经验,调查和反映部门预算执行当中出现的新情况,为财政部决策当好参谋。
二、参与“收支两条线”管理,确保预算执行的真实性。
预算外资金实行“收支两条线”管理,是加强财政宏观调控力度,规范财政经济秩序,提高财政全方位管理水平的有力措施,专员办应在此项管理中有所作为。建立有关业务司将专员办的参与监督作为“收支两条线”管理工作的延伸,赋予以下实际工作:
一是核实收支基数。实行预算外资金脱钩管理以后,收入全额上交国库,支出由中央财政全额纳入预算。那么,一个单位一年发生了多少预算外收入,多少纳入了专户储存,用了多少抵顶支出,财政必须心中有数。而大量的中央预算单位,单靠业务司的力量去核定,需要花费很大的精力,如果借助专员办的力量,自下而上,层层核实,就能收到事半功倍的效果。
二是加大收入监缴力度。目前专员办除了监督检查以外,还完成了经济建设司、预算司交给的非税性收入监缴任务,对收入的监缴有一定的工作经验和手段。收支脱钩以后,预算外收入不再与单位收入有直接关系,难免出现重经费管理,轻收入征管的现象,尤其是汇总上缴资金的部门也难免出现应收不收、应缴不缴的问题。为了确保部门收入及时、足额上交财政,应赋予专员办监缴的职权,监督预算单位依法行政,全面完成收入征缴任务。
三是加强日常监督管理。对预算单位执行“收支两条线”改革情况,专员办应加强日常监督检查,重点是银行账户管理、收费项目、收费标准的管理和财务管理。通过监督检查,及时处理存在问题,研究和反映管理中出现的新情况,为财政部管理决策提供第一手材料。
三、继续承担国库集中支付审核业务,进一步完善国库单一账户制度
切实承担起直接支付审核业务是专员办由监督检查型向监督管理型转变的大好契机。建议国库司和支付中心继续有效利用专员办遍布全国的优势,加大专员办对直接支付的审核力度,实现财政预算编制、预算执行和预算监督三位一体的有机结合。