目前我国农业综合开发工作已进入新的阶段，这个阶段农业综合开发的指导思想是，以农业主产区为重点，着力加强农业基础建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益。

按照这一指导思想做好新阶段农业综合开发工作，还必须解决好大家普遍关心的、也是事关农业综合开发全局的几个方面的问题。

一、关于农业主产区的问题

确定农业主产区为农业综合开发的重点，不是改变现行政策，而是现行政策的继续，多年来我们的投资重点就在农业主产区，不过现在提法更加明确。这主要出于两个考虑，一是靠农业主产区支撑我国食品安全，特别是粮食安全；二是把东部、中部、西部地区农业综合开发的区域重点区别开来，采取不同的政策措施，尽量减少中央专项资金的重复安排。随着农业主产区的确定，国家资金的投向政策必然要作适当调整，但不会放弃对非重点区域的支持。今后对非农业主产区投入基数不会减少，而且随着财力增加，还会增加投入，但要体现以农业主产区为重点的政策。在西部大开发中，农业综合开发还要继续加大对农业生态项目的投入力度，发挥其区位优势和比较优势。至于农业主产区的划分，尚需作进一步研究，但可以肯定的是，粮食主产区一定是农业主产区，而农业主产区不一定是粮食主产区，不能简单地用西部、中部、东部来划分农业主产区。在一个省的范围内也不能简单地划分，应遵循市场经济的规律，发挥比较优势，按照效率优先的原则，因地制宜。

二、关于提高农业综合开发项目整体效益问题

提高农业综合开发整体效益，除了要明确各类项目的建设重点外，还有很重要的一点，就是在一个经济区域内必须把握这几类项目的内在关系，搞好协调配合，做好农业综合开发项目的组装配套，将土地治理、多种经营和科技示范项目同培育主导产业很好地结合起来，防止各打各的仗。土地治理项目目标是提高农业综合生产能力，是农业综合开发的基础性项目，也是农业综合开发的基本任务和评价其是否成功的主要标志。土地治理项目在规划和建设的时候，一定要考虑为当地农业结构调整和科技推广创造必要的条件。多种经营项目，要充分考虑利用好土地治理项目提供的基础条件和自然资源状况，同时要充分研究市场，要以农业增效、农民增收为出发点和归宿，把项目做优、做强、做大。专项科技示范项目是农业综合开发高层次的项目，目的在于优良品种和先进适用技术在项目区的推广应用，着眼点在于整个农业综合开发项目区技术水平的提高，着力点在于高新技术和先进适用技术的示范和推广。专项科技示范项目的这种性质，决定了现阶段这类项目只能建成精品工程，成为农业综合开发项目的亮点。看专项科技示范项目是否成功，不仅要看数量，更重要的是看通过这类项目，在农业综合开发项目区推广了多少新产品、新技术，科技贡献率提高了多少。

部门项目也要突出重点和整体效益。部门项目要领先一步，起点要更高，效益要更明显。今后部门项目主要应定位在试点和示范上。一般性的项目，凡是地方能做的部门就不要搞了，放手让地方去搞。同时，在部门项目管理中还应强调协作配合。在申报项目前，部门之间要搞好协商沟通，项目确定后，财政部门应按政策规定落实好配套资金。部门项目的资金也要逐步统一纳入地方财政部门管理，并实行报账制。

提高农业综合开发的整体效益，关键要树立大局意识和效益观念，把立足点放在向农业的深度广度进军方面，把农业增效、农民增收有机结合起来，使农民在农产品产加销各个环节的多次增值中获得更多的利益。要从规划设计、评估论证、项目实施、竣工验收、后期管护等方面进行周密部署，科学布局，不断提高农业综合开发的整体效益。

三、关于地方财政配套资金及财政资金投向问题

实施农业综合开发，中央政府和地方政府都有责任。配套投入是农业综合开发投入机制的内容之一，但地方财政配套不能搞一刀切。财力充裕的地区适当多配套一点，西部贫困地区特别是国家贫困县适当少配套一点。地方财政配套资金中，要坚持省级财政拿大头。近几年实践证明，如果不坚持省级财政在地方配套资金中拿大头，就可能引起配套资金落空，损害农民的利益。配套资金要在预算内安排。地方各级财政都要按《农业法》要求，调整支出结构，确保支农支出增长比例不低于经常性财政收入增长比例，并重点向农业科技特别是向农业综合开发倾斜。这是实实在在为9亿农民办实事，是巩固发展壮大执政党的基础，既是一个经济问题，更是一个政治问题。

解决财政配套资金问题，从长远看要靠机制创新。要通过完善农业发展基金的办法，采取预算资金安排一块，预算外资金筹集一块，财政有偿资金回收补充一块，建立起更加稳定的资金来源渠道，更好地解决财政配套资金以至整个财政投入的问题。农业综合开发资金投入不能只盯着预算内资金一个来源，还要扩大其他投资来源，实现投资来源的多元化、市场化。

财政资金投向要突出重点，坚持基础性、示范性、引导性，这符合农业综合开发的特点和要求。无论是国有、集体、外资、私营、股份制企业，在农业综合开发的资金、政策扶持上都应一视同仁，享受同等待遇。但任何企业要想得到农业综合开发政策资金的扶持都是有条件的。这些扶持条件主要是看是否带动农民增收，是否使农民得到实惠和物质利益，是否建立了利益共享、风险共担的机制等。对龙头企业和项目支持的重点应该放在二、三产业范围内，农业生产领域一般不予鼓励，以防止企业与农民争利，保障农民的基本利益。农业综合开发扶持龙头企业、项目的主要方式是有偿资金，主要用于基础设施建设方面。其次可以安排少量的无偿资金，主要用于贴息，目的是减少由于龙头企业向农户提供服务措施增加的财务费用，保护农民的产品有一个稳定的增收渠道。如果确有必要使用一小部分无偿资金用于龙头企业、项目的基础设施建设，要坚持企业自愿，在此基础上要明确财政无偿资金的产权属于国家，并在竣工验收后纳入国有资产的管理范围。

四、关于财政有偿资金问题

财政有偿资金是农业综合开发投入机制的一个重要组成部分，一定要坚持，不能动摇。国家允许农业综合开发财政资金实行部分有偿使用，是对农业综合开发工作的支持，也是与其他财政周转金的根本区别。这几年的实践证明财政有偿资金回收后再投入，在一定程度上可以弥补预算投入的不足，扩大了对农业综合开发项目的支持范围，解决了农民一家一户搞农业综合开发项目很难得到商业贷款的矛盾，缓解了无偿资金和有偿资金政策落差带来的负面效应，弥补了财政无偿资金和银行信贷资金对农业投入上的制度缺陷。在目前农村投融资体系还没有完全建立的情况下，这种机制还必须保持。

财政有偿资金投入机制能否继续成功运行，关键在于如何完善和加强管理。第一，改变土地治理项目中有偿资金的投向，有偿资金规定用于有一定经济效益的机井建设、购置农机具、建设苗圃等，其他土地治理措施一般对农户实行补助。第二，土地治理项目有偿资金可适当集中使用，按项目的具体建设内容而定，不再一家一户摊派。第三，在认真总结试点经验、完善试点办法的基础上，全面推行委托银行放款，选好项目，规范财政有偿资金的管理。第四，财政有偿资金管理实施上述改进以后，要建立更加严格的考核责任制，真正实现良性循环。

完善有偿资金的管理，还要妥善处理遗留的债务。包括三个方面：一是解决目前还款压力偏大的问题。从2001年起中央财政资金无偿、有偿资金比例由过去的50∶50调整为65∶35，今后对有些项目还会适当降低比例，使以后有偿资金能够合理、有序运转。二是解决以前年度有偿资金比重高、还款压力大的问题。解决的原则是减轻农民负担，减轻还款压力，不影响投入机制，不过多影响后续投入能力，在此基础上，对以后几年到期的债务区别各地不同情况分别处理。三是处理好呆坏账问题。财政有偿资金投放了十多年，其中有的项目由于受重大自然灾害和其他不可抗力等原因造成损失，形成了一定的呆坏账。处理呆坏账总的原则是严格界定，分清责任，认真核实，分别处理。严格界定，就是明确规定哪些属于呆坏账的范围；分清责任，即分清是自然因素还是人为因素，如果是人为因素还要分清是谁的责任；认真核实，就是各级农发和财政部门分别把关，对上报材料进行核实；分别处理，即视资产是否存在等情况，有的可将债务转为投资，有的可将债务直接核销。

五、关于在新形势下解决农民群众筹资投劳问题

农民群众筹资投劳是农业综合开发投入机制的又一特色。以往的实践表明，农民群众对筹资投劳是有积极性的，关键在于做好组织发动工作和考虑到农民的实际情况，逐步建立“以农民为主体，政府组织，国家补助”的投入机制。农民有积极性，国家给予补助，不能像过去那样，国家投资，农民来配套投入。这是管理体制与机制的改革，体现出三个好处：一是比以往更加明确了农业综合开发的主体是农民，是农民群众自己的事，有利于调动农民的积极性、主动性和创造性；二是明确了政府在农业综合开发中的责任就是组织和服务，从而有利于农业综合开发部门转变职能，从以管理为主转为以服务和监督为主；三是明确了土地治理项目用于农业综合开发的国家资金从总体上看是一种补助性质的资金，要发挥好引导作用，有利于加大对资金的监管力度。

适应这种新的筹资投劳方式，必须转变农业综合开发的工作思路和工作方式。一是增加透明度，实行项目和资金公示制，实行招投标制，尊重农民意愿，让农民有充分的知情权和监督权。二是农业综合开发管理部门要改变工作方式和方法，管理部门的工作必须要走出办公室，到农民中间去，做细致的宣传和组织工作。具体操作上，可由县级开发部门根据总体规划提出开发方案，包括农民筹资筹劳部分，经项目区大多数农民同意后，申请立项，按程序由下而上申报，经批准后再组织实施的具体事宜。实施中也要依靠乡镇政府组织和村民直接参与和监督。可以说，新的筹资投劳方式能否充分发挥作用，是对农业综合开发工作水平的又一考验。

（作者为全国农业综合开发办公室常务副主任）