目前乡镇机构改革已在稳步推进，县级机构改革已在配酿之中。面对机构改革，县级财政部门更是感觉财力紧张，支出难以为继。如何加强财政支出管理，保障改革后的基层政权机构正常运转和社会事业的全面发展，是县级财政部门急待探讨的课题。

一、机构改革后财政支出管理面临的形势

（一）保障政权运转和重点支出，财政支出将会增加。从长远看，机构改革有利于减少财政支出，但近期财政支出不但不会减少，反而可能还要增加一些。一是新纳入财政预算的机构和部门要增加支出。为了适应市场经济发展要求，更好地管理社会经济事务，将一些行业主管部门纳入财政预算管理。如粮食主管部门、社保经办机构、旅游主管部门、外经外贸部门等，这些部门和单位的经费原来以自筹或收取下属单位管理费为生，现在按政策规定要纳入财政预算，要增加一定的财政支出。二是保证法定支出和重点支出需要增加支出。如社会保障支出，公检法支出以及农业、教育、科技等，要保证按比例增长。三是兑现增资政策需要增加支出。机构改革后，各项增资政策必须要兑现，过去只兑现国补部分，地方配套部分有不少地方没有兑现，改革后要全部兑现就要增加支出；中央规定国家公务人员每人月平增资100元，全部兑现又要增加支出；其它有关增资政策要求兑现的呼声很高，都需要增加支出。四是精简的人员仍需要经费保证。按照中央规定，在机构改革中精简下来的人员，在找到新的工作以前，仍由同级财政保证其基本生活费和学习培训费用。

（二）配套改革同步进行，可用财力将会减少。一是目前正在进行的农村税费改革将会直接减少县乡可用财力。湖北省南漳县按费改税要求则算，费改税前全县农村税（费）中县镇两级可用资金为4814.8万元，其中税收收入为3512万元，五统收入为1272.8万元；税费改革后，农、特两税扣除按规定提取的政策性减免和手续费后，县、镇实际可用资金只有3065万元，比费改税以前减少1749万元，下降38%。虽然上级明确要通过转移支付给予补助，但上级要重点考虑过去的粮食主产区，山区县不可能得到多大的补助。所以，县镇财政形势将会更加严峻，将会给基层政权运转带来巨大压力。二是随着收支两条线的规范运行，行政事业性收费和预算外资金将会随着国家逐步取消收费项目等政策变化而减少，罚没收入随执法规范而减少，带来的后果是，行政政法部门的经费越来越不足，对财政预算内安排经费的依赖程度越来越高。三是农村教育布局的调整，必须要提高教师工资的保障程度，上级要求尽快实行教师工资县级统筹统发，这样，就会变过去“多家操心”为现在“一家操心”，必然会加大县级财政压力。

（三）消化债务保稳定，财政兜底范围将会扩大。目前财政自身债务包袱非常沉重，随着机构改革的实施，一些新的债务包袱又会转嫁到财政身上：如撤并乡镇的各种债务、撤并部门的各种债务以及破产企业的周转金损失，都要用财政预算资金去偿还；社会保险费当年收不抵支，也需要财政兜底；农村合作基金会清理兑付，当时由财政担保的借款将来还不上，财政要兜底，等等。这些额外的包袱使本来就很脆弱的县级财政如雪上加霜。

二、加强财政支出管理的措施

今年是县乡机构改革的关键一年。作为县级财政，要结合政府机构改革和事业单位体制改革，以加强财政支出管理为突破口，清理供给单位，清理支出项目，清理供养人员，调整支出结构，健全管理机制，提高财政资金支出质量。

（一）从精简机构和人员入手，规范财政供给范围。县级财政部门要借全国机构改革的大气候，支持政府大刀阔斧地进行机构改革。对那些职能交叉、重复设置、没有实际意义的机构，该合并的合并，该撤消的撤消，通过机构改革切实将过多的机构减下来，将财政支出降下来。前一阶段，南漳县将21个乡镇合并为10个镇，取得了初步成效。对机构改革后保留设置的单位，根据单位性质、职能，科学、合理、严格地确定编制人员，财政只供养编内人员，对超编人员、临时人员停止财政供给，采取清退、分流的办法，使之逐步退出财政供养领域。对于人员编制，原则上一定五年不变，把住人员“进口”，因工作需要确实要增加人员的，在控编五年期间一律实行增人不增经费，暂由用人单位自行解决，待新一轮定编时再彻底解决。在此基础上，规范经费供给方式，在保证行政单位供给的同时，对事业单位进行分类调整。调整的思路是：对纯公益性事业单位，如体育、科技等，属于国家政策供养范围，财政给予保证。对公益性和经营性兼而有之的事业单位，采取按公益项目定补、经营项目自补的办法，减少财政直接支出，如电台、电视台、报社、图书馆、文化馆、剧团等。对经营收益好的事业单位，积极实行“以事业养事业”的办法，实行经费和财政脱钩，如各类中介机构、协会、学会等。对教育系统采取分层供给，属于义务教育阶段的中小学校，财政在核定编制的前提下，保证供给。非义务教育阶段的高中、中专、成人教育要将其推向市场，让它们自求生存，自求发展。对医疗机构进行清理，实行分类管理，营利性医疗机构服务价格放开，依法自主经营，照章纳税，非营利性医疗机构由财政给予合理补助。

（二）从创新制度入手，规范支出预算编制方法。一是以削减预算内支出为重点，实行以经费配额为主要内容的综合预算，增强预算的科学性和可操作性。要贯彻新的行政事业单位财务规则，按照“预算内外资金捆绑使用，先安排预算外，后安排预算内”的原则，编制单位综合预算，彻底扭转长期以来财政供给经费必须逐年增加、单位收取的收入自行安排的格局。操作程序是：按照批准的单位综合预算，逐月下达预算外收入配额任务，于每月25日以前将配额资金上交财政在银行开设的工资专户，财政部门将配额资金和预算内拨款一并拨出，通过银行直接将资金拨入干部职工工资卡，保证干部职工按月领取工资。去年，南漳县有县直84个单位推行工资配额制度，保证了干部职工工资按月发放，社会反响较好。二是以细化支出为重点，认真实行零基预算，增加预算的准确性和透明度。在编制预算时，取消一切原有的支出基数，从零开始，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度以及财力可能，将支出测算到每一个部门单位，分解到每一个科目和项目。如，对事业费要列到项目；对人员经费按编制和标准测算；对公务费、业务费、大型设备采购费尽可能详细地分解，以增强预算透明度。三是以统管预算内外支出为重点，积极推行部门预算，增强预算的完整性和法定性。将各种不同性质、不同渠道的财政资金统一分解，编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。部门预算从基层单位编起，取消中间环节，凡是直接与县级财政发生经费领拨关系的预算单位，财政将预算直接批复到这些单位，主管部门负责审核、汇总、分析所属基层单位的收支预算计划，编制部门收支预算并报财政部门审核。

（三）从硬化措施入手，规范支出管理方式。机构改革实施后，财政支出的管理方式也要作相应的调整。一是对人员工资支出要实行银行代发制。乡镇要建立工资专户，由财政直接管理，控制其他部门有关事项的扣款行为，确保工资专户有稳定的资金来源，力保乡镇机关事业单位人员工资的及时发放，维护大局稳定。对县级财政全额供给的机关事业人员工资，按照“编委核编、人事核标、财政核资、银行代发”的要求，统一工资发放，及时足额到位。同时，对民政优抚救济资金、养老保险资金等与人民群众切身利益密切相关的资金要改部门直接发放为“部门审批、银行代发、财政监督”的社会化发放方式，杜绝虚报冒领吃空缺、资金发放不到位的问题。二是对公用支出实行政府采购制。要逐步建立与市场经济和公共财政相适应的公开、公正、规范、透明的政府采购制度。凡是使用财政性资金开支的公用性支出，不管是政府机关，还是事业单位，不管是县级，还是镇级，按照“先存后用、专户管理、专款专用、集中结算”的办法，实行政府采购。三是对项目资金实行直接拨付制度。对财政预算内外资金安排的专项支出，财政部门均要参与项目管理，在资金拨付时，由用款单位根据预算和项目进度，提出申请，财政审核后，直接拨付到用款单位，减少中间环节，减少层层克扣现象。建立跟踪问效制度，及时检查资金使用情况，提高资金使用效益。要逐步推行国库集中支付制度，扩大财政直拨范围，加大财政管理支出力度。四是对消费性支出实行“一票否决”制度。按照小车配备标准，从严控制新增小车的审批，对欠发职工工资的单位，不准购置小车，不准上非生产性项目；对招待费按单位工作职能需要，实行总额控制，责任到人，超支自掏腰包。凡违背规定的，实行一票否决。五是对机构改革后撤并单位的资产，由财政集中保管，集中拍卖后用于偿还债务。

（四）从强化职能入手，规范支出监督行为。为有效解决财政支出质量不高、管理监督乏力的问题，必须建立财政支出检查监督体系。一是明确财政对支出监督的主体地位。要加大《预算法》、《会计法》宣传力度，要让更多的人知道财政部门是财政支出的监督主体，支持财政部门搞好支出监督。二是明确监督重点。主要是对事业费、专项经费和大宗采购支出进行监督。如事业费是否用到事业上，有无挪用、挤占现象，特别是民政、教育、计生、卫生等单位是事业费用款大户，要列为监督重点；对专项经费要建立效益考评指标，实行效益考核，凡是没有达到效益指标的要从所属单位预算经费中扣回；对大宗采购支出看是否实行政府采购，有无自行采购、变相采购的行为。三是明确监督方法。为了防止监督中各自为政、多头检查、重复检查等现象，要建立财政支出监督工作规则，明确由财政监督部门负责主管全县财政支出检查监督工作，对财政支出检查监督实行计划管理，财政内部各职能股室对所属预算单位进行检查，要报经财政监督部门统筹安排实施。具体要求是“四个统一”：即统一检查文书、统一检查程序、统一检查结论、统一收缴入库和结算。四是明确违纪处罚标准。新的《会计法》规定，对违反财政财务制度的，“不仅要处理事，更要处理人”，因此，财政部门要理直气壮地与纪检、监察部门搞好配合，敢于监督，善于监督，加大财政支出监督力度，对财务违纪的人和事，实行严管重罚，从根本上理顺财政支出管理秩序。