作为一项基础性的管理制度，预算管理一直是各国财政管理的核心或重点。而我国的预算管理在很多方面尚不能适应市场经济发展的现实需要，因而需要更进一步的深化改革和强化管理，以利于财政各项职能的有效发挥，促进公共财政基本框架的尽快建立和完善。

一、反思和检讨：预算管理现状分析

预算反映了政府活动的范围和方向，管理必须规范。目前，我国的预算管理客观上不同程度地存在以下问题：

1.预算编制及执行的随意性大。我国许多地方，预算的编制和执行过于草率，预算和决算工作本末倒置。预算编制方法不科学，预算执行中人为的干扰因素太多，追加预算频繁，使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。这种情况在县一级尤为突出。此外，预算执行中的偷逃税、费挤税以及拖欠、延压、截留税款现象也较为严重。由于预算编制和执行中大量的问题最终会反映到决算工作中，决算反倒成了财政工作中的一件大事，形成了“重决算、轻预算”的本末倒置的现象。

2.预算财力的覆盖面窄。由于各政府部门及各单位依靠自身垄断的行政权力直接参与了大量的国民收入分配，政府财力分配非财政化现象较为严重，在某种程度上导致了许多的“部门财政”和“单位财政”，并在事实上成为各种各样的“第二预算”或“准预算”。

3.预算财力的地区差异大。我国的地方政府财力有着明显的地区差异，甚至高低悬殊。例如，2000年各省、自治区、直辖市政府财力支出方面，总额最高的广东是总额最低的宁夏的20多倍；人均财力支出最高的是上海，相当于全国平均水平的490%，而人均最低的是河南，只相当于全国平均水平的58.4%，最高地区与最低地区相差达8倍多。反映了各地方政府提供公共服务和调节地区经济的能力差距。

4.预算调控的力度弱。经济结构不合理、经济素质不高是许多地方经济发展过程中一直未能很好解决的问题，表现为产业趋同、规模偏小、技术设备落后等。但由于各级地方政府预算财力的严重不足、增长滞后以及过于分散等原因，导致了预算财力的调控功能日益弱化，尤其在基础设施投资及优化地区产业结构等方面显得力不从心。

5.预算监督的约束软。一是法制不健全，未能及时适应经济发展的需要而对财政性资金制定出相应的财经法规。二是执法不严，力度过弱。虽然各级财政部门内部都设有监督机构和纪检人员，但由于机制、程序、人员业务素质等方面的原因，监督效力较弱。三是财经秩序混乱。一些企业、部门、单位的法制意识不强，财经纪律松弛，出现了大量的虚假的会计信息、预算信息以及其他违纪现象，造成了预算收入的大量流失以及预算资金的使用效益低下。

造成上述问题的原因是多方面的，但法律制度的内在缺陷却是重要导因之一。具体表现在：一是财政、税务、政府和人大四方之间的关系没有理顺。现在的税收计划是从中央到地方纵向下达和落实的，这种计划与地方政府向人代会报告的计划在时间上和数据上往往不一致。地方政府要求按人大通过的预算收入指标执行，而税务部门则按条条下达的计划执行。二是人民代表大会的《组织法》和《预算法》之间没有衔接好。其结果是，汇编预算实际上都是代编的，而不是各地方经由正规途径编制的预算。而由于预算编制的时间过晚，省及省以下的地方政府预算通常须等到4月份才能出来，不少地方在报经法定程序审批后，半年即将过去，几乎整整半年时间没有预算，或者说没有一个经法定程序审批的预算。三是法与法之间相互冲突，“以法压法”问题突出。如除《预算法》外，农业、科技、计划生育、教育、卫生、环保、文化宣传等方面的法律规章，都对财政预算的相应支出项目作了约束性的规定，预算执行很难完全遵循《预算法》。

二、从不规范到规范：预算管理改革的基本思路

预算管理改革必须以现实问题为对象，以观念更新为起点，以制度创新为依托，以实践检验为标准，以规范化为目标。基于此认识，我们认为预算管理改革势在必行，并应重点做好以下工作：

1.协调各项法律法规，增强预算约束力度。一要强化《预算法》的权威性，逐步取消其他部门法律法规中干扰预算安排、肢解财政职能的相关条款。二要理顺《预算法》和《组织法》的关系，解决地方政府普遍存在的“两套预算”问题。如将各级人代会的开会时间顺序改为“自下而上”，预算年度由历年制改为跨年制，改进预算收支测算方法等。三要补充和完善《预算法》中关于各级政府、人大、财政、税务之间的预算管理职权条款，各司其职，各负其责。四要修订《预算法》中关于预算收支范围的阐述，实现预算内外资金的综合管理，解决多年以来财政性资金的“双轨制”问题，体现财政预算的完整性原则，增强政府财政的宏观调控能力。五要充实《预算法》中的审查监督条款，推进人大、审计等部门对预决算的审查、监督由程序性向实质性转变。须指出，对违反预算法规的行为追究法律责任，是严格预算管理、实现依法理财、促进有效监督的重要保障机制。因此，应细化《预算法》中“法律责任”规定，提高追究法律责任的可操作性，加大对各种违规行为的处罚力度，以硬化预算的法律约束。

2.实行部门预算，规范部门收支行为。部门预算的制度优越性在于：一是部门编制的预算须反映部门的所有收入和支出，从而可清楚地观察到整个部门的预算资金使用情况并使之透明化，有利于社会监督。二是部门支出行为将得到有效规范，并有效地铲除滋生腐败的条件，尤其是可以控制单位“小金库”的产生。三是有利于纠正财力在部门之间配置不合理、预算编制时间短、安排不准确、预算执行管理不严等诸多弊病。

3.实施国库集中收付制度，提高预算资金使用效率。国库集中收付制度，就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。同时，为了便于核算和详细反映各支出单位的预算执行情况，财政部门要为各支出单位建立分类账册。实施国库集中收付及库款“直达”制度，将从根本上解决目前因预算资金拨付“中转”环节过多，容易造成截留、挤占、挪用财政资金的现象。

4.强化对预算编制和执行的监督机制。具体包括三方面：一是完善法律制度，明确并量化相关主体的责权利；二是强化专门监督机构力量，提高组织监督效能；三是广泛公开宣传预算法律规则，发挥社会监督作用。

三、效率改进：预算管理改革的必然路径

在传统计划经济管理体制下，财政的理财观念、理财制度、理财方式、理财手段等都带有浓厚的行政色彩。理论上，制度效率和管理思想的变迁不可能一步到位，效率改进是一种现实而理性的选择。事实上，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的预算管理正在出现一些积极的变化，并逐步向制度化、科学化、规范化的管理目标改进。

首先是预算管理的法制化条件不断增强。据不完全统计，近20年来我国共制定涉及财税方面的法律、条例就达20多项，初步建立了一个适应社会主义市场经济体制的财政法规体系。1994年《预算法》的实施大大强化了各级政府预算的法律约束力，保证了预算财力收支的严肃性，规范了预算管理程序和权限。可以说，依法理财的大环境和大氛围已经形成，依法治财理念正在深入人心，这是我国预算管理工作效率改进的重要特征。

其次是政府理财手段逐步科学化。政府理财方面的理论研究不断加强，预算管理的水平和能力不断提高。例如，在预算编制中开始纠正过去基数加增长的不科学做法，多数省一级政府和相当一部分地市级政府财政对行政事业单位开始实施了零基预算。全国大部分省市都在积极试行政府采购制度，财政资金节约率普遍在10%以上，采购中的腐败现象大大减少。此外，电脑、网络等先进技术手段在预算管理领域的广泛普及和有效运用，也为预算管理的效率改进提供了可靠的技术保证和物质条件。

最后，地方财政理财的公开透明度正在提升。过去，我国的预算管理工作公开度较低。理论上，无论从制度约束角度和反腐倡廉角度，我们都应加强各级政府预算管理的透明度和公开度。目前，政府理财的透明度已大大提高并已形成一种改革趋势。例如，各级审计部门对同级财政部门的工作审计已成为制度，地方政府的预算编制到执行的整个过程都要接受同级人大和社会的广泛监督。事实上，许多地方财政部门都实行了政务公开制度，要求除属于国家保密的事项外，都应采取适当方式公开办事依据、办事程序和办事结果。这些都是我国预算管理领域的积极变化。

须强调指出的是，由于现行预算管理制度是历史实践的产物，其形成有着深刻的体制原因和社会背景，并与我国经济体制、财政体制、行政管理体制等存在千丝万缕的联系，因此，预算管理改革不可能是一种纯粹的自我完善行为，必然要与有关各方的改革相配套。