实施农村税费改革，是保护农民利益、发展农村经济、加强农业基础的重大举措。湖南省在长沙县、津市市、永兴县进行了试点。经过一年多的实践，探索了路子，取得了经验，发现了一些问题。现将我们在实践中对一些政策的研究与思考概述如下。

一、关于农业税计税面积的确定

核定农业税计税面积，是确定农业税和农民负担的基本因素，是一项非常重要的基础工作。中央文件规定，确定计税面积必须严格以二轮承包土地为依据。对二轮承包后，经国家土地管理部门批征（占）用的计税土地并已办理了耕地占用税完税手续的，以及因自然灾害减少且5年内无法恢复的耕地，不再作为农业税计税土地。对有纳税义务的从事农业生产的其他单位或个人，计税面积为实际用于农业生产的土地。这是我们确定计税面积的基本政策。但在执行过程中，却是一项复杂而艰巨的工作。就湖南省而言，土地的面积数乡村（组）有“习惯”亩，有标准亩，有“帮忙”地；有统计局、国土局、农业局、财政局等部门统计的数。这些数千差万别，很难界定。加之二轮承包后，我省有40%左右的农户没有续签承包合同，还有一部分耕地弃耕抛荒或由其他人代耕代种，这些情况很难使计税面积准确落实到村到户，造成计税面积无法全面准确地核实。因此，在实践中我们始终坚持以下原则：

1.已签订二轮承包合同的，严格以承包合同为依据确定计税面积。

2.没有签订二轮承包合同，但仍然耕种一轮承包原有土地的，应做好土地延包工作，尽快签订二轮承包合同，并以此为确定计税面积的依据。

3.对个别不愿签订二轮承包合同但愿意继续耕种原承包地的，经农民认可后，以原承包地为计税面积。

4.对未承包且弃耕抛荒的土地，可以由村委会承包给种田能手，或由村集体掌握使用，实行规模经营，按照“谁耕种，谁交税”的办法交纳农业税。

5.对经国家土地管理部门批准征（占）用的土地且办理了耕地占用税完税手续的可以核减计税面积；对私自占用土地应办理征地和完税手续后方可核减计税面积。

6.在核定计税面积的过程中，不提倡重新丈量土地，但对个别丘块因各种原因与农民有争议的，可重新丈量，以减少与农民的矛盾。

总之，核定计税面积一定要坚持实事求是的原则，防止出现“有税无地”或“有地无税”的现象。

二、关于常年产量的确定

中央文件规定：“常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定，并保持长期稳定。”这一规定，就总体而言已经考虑了各年的丰歉因素，不能再定别的标准进行人为修正。但我省正好在这5年当中有3年遭受了严重的自然灾害。因此，我们认为应在前5年平均产量的基础上适当参照近2年平均产量来合理确定。具体到村、到户的常年产量的确定，必须坚持自下而上与自上而下相结合的原则。过去村里有统计数据的，可以经群众认可后作为依据；没有统计数据的，由乡、村组织农民参加评定，经大多数农民认可后作为依据。

常年产量的确定要全面考虑计税农作物的范围，包括粮、棉、油、麻、水果等农作物，即计税土地上种植的产品。但不论品种多少，都应以主粮为代表（我省主要是水稻），对不生产主粮的土地，按该土地的生产能力折算主粮，不搞分品种折算。

在确定常年产量的过程中，应防止两种倾向。一是为了多征收农业税及其附加，事先人为确定一个较高的常年产量，并以此摊到农民的头上。如个别地方确定的亩产高达1400公斤以上，农民意见很大，方案也难以落实。二是以种种借口故意从低确定常年产量，由此而减少的财政收入报请上级财政增加转移支付资金。因此，在工作中既要防止变相增加农民负担，又要防止弄虚作假骗取上级财政资金。

三、关于计税价格的确定

计税价格是确定农业税和农民税以5—6月份为宜。

四、关于农业税税率的确定

中央文件规定新的农业税实行差别税率，最高不超过7%，农业税附加比例最高不超过20%。这是确定财政收入与农民负担的一个关键性的指标。税率过高，农民不堪重负，意见大，有悖于改革的初衷；比例过低，对各级政府的财力影响会很大，难以保证基层政权的正常运转。因此，科学合理地确定税率显得尤为重要。我认为要牢牢掌握以下三个环节：

第一，要正确处理农民减负与财政减收的关系。减轻农民负担是农村税费改革的出发点和归宿，是必须坚持的第一位目标。但这并不意味着减得越多越好，如果减负的幅度过大，财政减收就会越多，就会超过它的承受能力，就无法保证政权运转和事业发展的基本需要。在经济尚不发达的地方，势必会迫使基层政府和各个部门想方设法向农民伸手要钱或摊派，造成农民负担反弹，使这项改革夭折。就湖南而言，1998年按规定收取的税费达59亿元，按税费改革政策测算，改革后只能收取32亿元，农民减负和财政减收将近50%，即使中央和省级财政通过转移支付给予支持，也还有相当部分的县、乡、村难以维持正常运转。因此，正确处理农民减负与财政减收的关系，科学把握减负与减收的“度”，十分必要。

第二，根据不同情况，分层次确定税率。首先，就总体而言，改革后的农业税仍实行差别税率，最高限额可由现在的7%提高到8%。如按8%，全省可征收农业税、农业特产税及附加约37.6亿元，仍比1998年减少21.4亿元，减负达36.3%。但征收总额增加5.6亿元，可适当缓解基层财力紧张的矛盾。其次，对经济比较发达，农民负担轻的地方，如城市郊区，应把着力点放在规范制度，理顺分配关系上，按比原有负担略有减轻的原则确定税率。个别原来由集体经济代交农业税的地方，改革后应由农户交纳，体现农民对国家应尽的义务，因此而反映的农民税赋有所增加，应该是合理和正常的。再次，对经济欠发达，农民生活状况差的地方，如贫困县、库区、少数民族县等，其税率要尽可能从轻确定。这些地方，尽管税法没有硬性规定农业税免征，但实际执行中，已实行全额免征。实行农村税费改革后，新的农业税及附加已不是原有概念，它包含了原来“三提五统”的内容，因此，再实行全额免征是不可取的，只能从轻确定税率。

第三，要坚持长期稳定、基本不变的方针。农业税税率，一般为一乡一率，县市政府应根据辖区内各乡镇的自然条件、水利设施、土地肥瘠等状况审核，报上级政府审批，确定各乡镇的农业税税率和县市的平均税率。村组之间一般不搞差别税率，而主要以常年产量的差异来调节税负。税率一经确定，要长期稳定，基本不变，不得朝令夕改。

五、关于均衡负担问题

在农村中如何平衡不同从业人员的负担，是一个复杂的课题。由于市场经济的发展，许多农民已不再是传统型的农民，有经商、办厂（场）的，有跑运输的，有外出打工的，等等。中央文件规定：对不承包土地的务工经商农民，可以按照权利与义务对等的原则，收取一定的资金，用于村内集体公益事业。面对农村复杂的情况，为贯彻落实好这一规定，我们在实践中明确了以下几条原则：

1.合理确定收取标准。由于不承包土地务工经商或外出打工的农村居民虽未缴纳农业税，但依法缴纳了其他工商税收，在确定收取标准时应考虑此因素，应有利于鼓励这部分人继续从事工商业活动，促进农业市场化的提升，促进农村劳动力向非农产业转移。一般应将收取标准控制在原乡统筹费和新的农业税附加的平均水平以内。具体可以乡镇为单位确定上限控制数。我们在改革中，将收取的这项资金命名为“村内集体公益事业建设资金”。

2.坚持村民大会民主讨论确定的原则。收取“村内集体公益事业建设资金”不得硬性摊派，强行收取，一定要经过村民大会或村民代表大会讨论，按多数人通过的意见决定，以保护务工经商农民的积极性。收取标准一经确定，要保持相对稳定，不得年年加码。

3.“村内集体公益事业建设资金”属集体性资金，要与农业税附加和农业特产税附加合并使用，统筹安排，确保全部用于村里，并健全制度，严防挪用、私分等违纪现象发生。

4.加强票据管理。省财政厅要专门设置“村内集体公益事业建设资金”的专用票据。并切实加强管理，实施以票管钱，严防乱收费。

六、关于村内“一事一议”的问题

中央文件规定，取消积累工和义务工后，大中型水利基础设施建设和维护由中央和省级政府安排；小型农田水利基础设施建设由地方政府安排，不留缺口，不能再要求农民出资出劳。对村内兴办集体生产和公益事业，可实行“一事一议”的办法筹集部分资金。为了正确运用这一政策，不加重农民负担，我们在试点中牢牢掌握以下几条原则：

1.坚持村民大会讨论确定的原则。首先要坚持有事就议，不得无事乱议，如确需维护村、组公路或村办学校的维修与危房改造等，要通过村民大会或村民代表大会讨论，按多数人的意见确定行与否。

2.严格实行上限控制。对村民大会通过的“一事一议”筹资额，严格实行上限控制，每人每年不得超过15元，并统一使用财政部门的票据。

3.切实加强监督。对村级“一事一议”筹资额，要报乡农经部门审核，乡政府审批后方可实施，同时接受上级农民负担监督管理部门的监督管理，防止加重农民负担。

七、关于农业税及其附加征收实物与代金的问题

对此中央未作统一规定，由省级人民政府确定。在工作中，我们实行征收代金与征收实物相结合，以征收代金为主的原则。之所以确定这一原则，一是农业税及其附加征收代金符合市场经济发展方向，有利于降低征收成本，便于结算入库，且相对稳定。二是我省目前有40多个县（市）的农业税已经实行了代金制，积累了一定的经验，有一定基础。三是有利于促进粮食购销体制的改革，有利于减轻粮食收购和库存压力，节约成本费用，防范粮食风险。四是实行征收代金与征收实物相结合，考虑了各地的差异和逐步过渡期，符合中央的精神和农民的承受心理。且计税价格以当年保护价为基础，综合考虑市场价因素合理确定，不会加重农民负担。

八、关于配套改革措施

下大力抓好配套措施，是农村税费改革的重点、难点所在，是农村税费改革能否取得成功，达到“减负、规范、稳定”目标的关键。因此，省委、省政府决定：以江总书记“三个代表”重要思想为统揽，农村税费改革与乡镇机构改革、农村教育改革同步进行，共同抓好。去年以来，试点县在抓好其他配套改革的同时，着力抓了乡镇机构改革与人员分流，农村中小学布局调整与教师整顿、乡村消赤减债工作，取得了定效果。以津市为例，乡镇站所由原来的18个精简撤并为6个，精简66.7%；通过创办实体、自谋职业、辞退临时工、下村组任职等渠道分流人员1099人，精简了69.6%。在教育改革中，撤并学校19所，通过竞争上岗，清退不合格教师与代课教师440名，占教职工总数的17%。该市原有村级债务5220万（共117个村、村平44.6万元），通过采取“清理清收，债权债务置换，降息止息，盘活资产（如变卖闲置集体资产、拍卖荒山荒地经营使用权等）”的办法，消化村级负债2700万元，占债务总额的51.7%，有1/3的村实现零债务。这些措施的实施，有力地保证了农村税费改革的深入进行，对减轻财政压力，发展农村经济起到了积极作用。

九、关于防止农民负担和乡镇机构反弹问题

税费改革后，乡镇财政收入普遍减少，形成了一定的收支缺口，即使通过加大财政转移支付力度，仍不能完全弥补。这就要求县乡政府通过精简机构，压缩财政供养人员来节减开支，平衡财政。为防止乡镇机构和农民负担的反弹，必须在建立健全制度和机制上下功夫，重点抓好以下几项工作：一是加强立法。这次税费改革，要建立一个长远的解决农民负担问题的规范制度，必须用法律作保障，要尽快修改和完善农业税条例、农业税收征收管理办法、乡镇机构组织管理法规等。二是转变政府职能。随着社会主义市场经济的发展，农村经济组织形式和经营体制已经发生了根本性的变化。乡镇政府要适应这个变化，重新规范职能，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到行政执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民的服务功能。三是完善乡镇财政体制。按照分税制要求，明确乡镇财政的收支范围，按事权划分财权，实行综合财政预算。同时，加强乡镇财政管理和监督，坚决做到不再开任何乱收费的口子。四是强化监督机制。这次改革在规范农村税费的同时，还留下了一些口子，如一事一议、两工、经营服务性收费等。对这些涉及农民的收费，必须建立切实可行的操作程序和严格的监督机制，防止成为新的乱收费的发源地。

十、关于明确执法主体，规范农业税收征管问题

农村税费改革后，如何做到依法治税、规范征管，避免和解决继续靠乡镇干部找农民“催粮收款”的问题，事关农村税费改革基本目标的实现。津市在试点工作中，从明确执法主体入手，较好地解决了这个问题。该市成立了“农业税征收管理局”，挂靠财政局，具有农业税收执法主体资格。乡镇成立“财税所”，主要负责农业税收的日常征收管理，并从机构改革分流的人员中竞聘119名农税征管员，经过培训后上岗，形成了一支专业化的农税征管队伍。农业税收执法主体明确后，乡镇从党委书记、乡（镇）长到一般干部，只有协税护税的责任，没有执法执收的权力，不能够直接向农民收钱，从而把“收钱”与“用钱”的主体明确区分开来，从体制上堵住了乱收费的源头，确保了农民负担减到位。津市的实践表明，必须把农业税征管体制改革作为农村税费改革的一个重要组成部分，建立明确的农业税征管程序和执法主体，规范和监督税收上的执法行为，走出一条专业治税与社会各界协税护税相结合的路子。

（作者为湖南省财政厅副厅长）