编者按：党的十五届五中全会决定财政改革的目标和方向是，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。河北省财政在省委省政府的正确领导下，在建立社会主义公共财政的改革中“走在了全国前列”。他们的成功经验和做法，值得其他地方借鉴。

近几年来，河北省财政按照社会主义市场经济要求，着眼于构建社会主义公共财政基本框架，在省委省政府的正确领导下，推行了一系列重大改革举措。在预算管理上，探索实施了以部门预算为核心的预算编制改革；在支出管理上，积极推行了财政支付制度改革，实施了政府采购和规范的转移支付制度。目前，各项改革与时俱进，公共财政的框架正在初步形成并向纵深发展。

一、以细编部门预算为突破口，着眼于科学、规范、公正、透明地配置公共资源，在全国率先推行了预算编制改革

随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，计划经济体制下形成的传统预算编制方式和方法与公共财政的矛盾越来越突出：一是预算编制时间短，编制粗，项目论证不充分，多数资金不能落实到具体项目，造成支出进度慢，大部分资金在下半年甚至第四季度拨付，影响了公共资源的及时配置和发挥效益。二是预算编制方法不科学，基本上是收入按类别、支出按功能编制预算，年初预算不能落实到支出部门、支出单位和具体项目，不利于社会的民主审议、监督；预算分配和使用的透明度不高，分配环节多，容易产生暗箱操作，不利于公正执法和廉政建设；预算编制采用基数加增长的不规范方法，固化了部门利益，不利于优化支出结构，提高资金使用效益，也制约了经济结构和事业发展布局的调整。三是预算内外资金“两张皮”，统筹安排使用程度低，政府预算内容不完整，影响了宏观调控职能的发挥。四是资金分配环节多，一些专项资金先切块到部门，部门再安排项目，不利于统筹安排配置公共资源，也不利于社会对资金运行进行有效监控。五是预算约束软化。由于年初预算编制不细，财政预算留有机动，部门有了项目就报，没钱就要，造成预算追加频繁，形成“一年预算、预算一年”的预算法制作用失效现象。六是层层留机动，诱使下级部门经常到上级部门跑资金，徒然增加社会公共资源配置过程中的交易成本，而且容易产生寻租行为。这些都与公共财政的民主、法制本性，财政收支行为必须科学、规范、公正、透明和有效率的本质要求大相径庭。

针对预算管理中存在的上述问题，我省省本级从1998年3月开始谋划，1999年年初正式启动了预算管理改革。按照社会主义公共财政的要求，构建以部门预算为基本组织形式的预算管理新机制。第一，实行了部门预算。将预算管理的出发点和着力点转移到部门；明确提出部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，财政将部门及其下属单位的各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；取消了财政与部门的中间环节，凡是直接与省级财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算部门，部门预算从基层单位编起，财政直接将预算编制并批复到这些部门。第二，采用了科学的预算编制方法。一是实行了综合预算。预算安排统筹考虑部门预算内外资金，财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其它收入统一作为部门（单位）预算收入；财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其它收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其它收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及财力情况，依照个人部分、公用部分、事业发展的顺序和相应定额核定。二是实行了零基预算。各类支出取消了“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度，重新测算每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，按定额加系数和项目编制预算；事业发展和建设性专款，要进行项目论证，结合省委、省政府确定的经济和社会发展计划，进行分类排队，制定滚动的项目发展计划，年度预算编制到具体项目。第三，明确了预算标准周期管理。一个标准预算管理的周期由预算编制（上年3月至12月）、预算执行（当年1月至12月）、财政决算（次年1月至6月）三个阶段构成，起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月。在每一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存。第四，对财政性资金实行了集中管理。一是实行部门银行账户财政审批、登记、建档制度，并且减少到最低数量；部门各项资金和财务要统一归口到内部财务机构管理。二是财政部门内部所有资金账户集中到国库处，并减少账户数量。三是改变预算资金单一以货币形式向预算执行单位直接供给的格局，探索不同的管理办法。人员工资委托银行代发，解决工资吃“空头”问题；公用经费和专项资金使用推行政府采购；项目建设实行公开招标，合同管理。第五，硬化了预算约束。预算确定、批复后，严禁随意调整和零星追加。除突发性事件造成的必不可少的开支，报省人大批准调整预算外，其它支出项目当年财政一般不予追加，一律推至编制下一年度预算时考虑。财政批复预算后，部门要严格执行，并及时批复到基层单位，不得再搞二次预算调整。预算要落实到项目，项目之间一般不得调整，确需调整的，报经财政部门批准，重大事项和大额资金报省政府主管财政的领导、主要领导甚至政府常务会议审定。第六，调整了财政内部机构设置。一是集中预算编制职能，各处室原有编制预算职能调整到预算处。同时，成立预算编审中心，加强预算审核、编制力量，协助做好预算编制工作，主要负责审核各部门个人经费、公用经费，研究论证事业发展专项资金项目。二是成立国库处，综合协调预算执行工作，统一管理财政账户，办理年度预算的具体拨款，加强预算内外资金核算、决算。三是调整厅内各业务主管处的职能，强化对财政资金使用的管理和监督，协助预算机构组织部门预算的编制、审核，配合国库机构督导年度预算执行进度，并配合主管部门对事业发展项目进行研究和论证。四是加强财政监督的力量，在监督处增挂监督检查局的牌子，统筹协调重大财政监督检查活动，并负责对厅内部预算安排、资金审批、拨付等的日常监督。新的职能分工，使预算编制、执行、监督相对分离，各个环节既相互配合，又相互制约，预算管理朝着规范、科学的方向迈出了一大步。

经过三年来的探索实施，我省初步构建了新的预算管理框架，取得了较好效果：一是全面反映了部门收支状况，实施了“明白账”工程。通过编制部门预算，使人大、政府和财政全面掌握了部门各类资金的安排使用情况。在每个部门预算中，部门全年能有多少可花的钱，能办多少事，都办哪些事，在年初就全部公开化、透明化，便于社会有关各方面的审查和监督。我省编制的2000年和2001年省本级预算（草案）已由过去薄薄的几页纸变成了厚厚的一本书，编制了116个部门的部门预算，并将部分部门的预算草案提交人代会代表团成员，人大代表审议预算的广度和深度得到了进一步加强。纳税人可以通过有关会议、新闻媒体明白了解税款的使用方向。二是调整了支出结构，缓解了收支矛盾。近年来，我省财政收支矛盾十分突出，缺口很大。通过清理不合理开支、调整支出结构、统筹预算内外财力合理配置公共资源，使问题得到了较好解决。三是清理支出标准和供给政策，在一定程度上平衡了部门间支出水平的不合理差异。推行预算改革后，按标准和定额核定部门的人员经费和公用经费，而且直接编制、批复到部门，使原来苦乐不均的资源配置状况有了明显改观。四是摸清了部门的基本情况，促进部门强化内部管理。从1999年3月开始，我们对省直部门基础情况进行了全面的登记审核，查出不应由财政负担经费的人员5286人，超编人员3461人，全面、系统地摸清了省直部门人、财、物的底数。从部门来看，通过编制部门预算，内部基本情况更加清楚，财务管理实现了规范、统一，基础管理普遍加强。五是执行中追加现象明显减少，多数部门的法制意识得到增强。与以前年度相比，改革以来虽然还有少数部门提出追加支出的申请，但数量明显减少。目前部门对财政预算的法制性、严肃性有了比较深刻的感受，强化管理、自我约束的理财思想初步树立起来。

对我省的预算管理改革，全国人大预工委、财政部和省委、省政府领导给予了充分肯定。1999年9月，时任省委书记的叶连松指出：“预算管理改革思路很好，有利于公共财政的实施。望积极探索，勇于实践，总结经验，不断完善。”省长钮茂生批示：“请财政厅进一步探索和完善。”常务副省长郭庚茂对完善改革措施多次给予具体指导。财政部项怀诚部长对河北预算管理改革非常重视，2001年2月9月，他在河北的汇报材料上做出重要批示：“河北省财政厅这三项改革（预算改革、集中支付、政府采购）搞得很好，……现在他们大体上走在了全国前列”。楼继伟副部长多次来我省考察指导预算改革工作。1999年11月，全国人大预算工作委员会副主任苏宁在考察时指出：“河北预算管理改革迈出了很大步伐，财政主动革自己的命，很了不起，在我国可能产生划时代的影响。”

截至目前，我省省本级、11个省辖市和半数以上的县（市）推行了预算改革。下一步，我们将围绕以下三个方面进一步深化和完善。一是全面推行部门预算。省级在全面实行部门预算管理的基础上，进一步完善部门预算编制和执行程序，理顺各方面关系，明确财政和部门的职责，强化部门在预算执行中的责任。各市、县在编制2002年预算时，全面推行部门预算。二是积极采用科学的预算编制方法。深化推行综合预算，真正将部门各项资金统筹起来安排支出预算；进一步按照零基预算方法配置财力资源；将一般预算、基金预算和预算外等各种专项资金全面纳入项目预算轨道，建立项目库，并把项目库滚动运转起来，根据财力可能和事业发展需要，按照轻重缓急安排项目，实现规范化的项目管理；根据财力状况和执行效果，动态完善各项公用经费定额标准。在编制2002年预算时，省级按照新的预算编制方法，在上年的基础上进一步完善和提高；各市、县全面采用上述科学的编制方法，把预算编得更细、更准、更科学。三是按照预算编制、执行、监督相对分离的原则，抓住市县机构改革的契机，搞好市县财政部门内部机构的设置和调整，省、市、县三级全面建立起独立的预算编审机构和独立的执行机构。

二、按照现代公共财政支出管理方式的普遍规律，积极推进支出制度、机制和体制创新

计划经济体制下形成的传统支出管理方式十分落后，无论是支付制度、采购机制，还是转移支付体制，都与社会主义公共财政的本质要求不相适应，亟需改革与完善。近年来，我省在以下三个方面进行了积极探索，支出管理改革步入了快车道。

（一）按照自下而上、分步推进的原则，积极开展财政集中支付制度试点

传统的财政资金支付方式是一种以部门为资金缴拨单位，通过各部门、单位在银行多头开设账户实现资金缴拨的分散支付方式。由于财政资金经常被分割、分散于各个预算单位，周转环节多，财政保障能力及资金使用效率都难以得到保证。近年来，我省积极探索适应社会主义市场经济和公共财政发展要求的财政资金缴拨方式，从2000年开始推行了财政集中支付制度试点。主要作法是：把财政资金集中到财政在商业银行开设的单一账户，由财政单一账户统一办理财政资金的支付业务，将资金直接支付给商品、劳务供应者。同时，部门（单位）在财政单一账户下开设分账户，相应取消和减少部门单独开设的账户。总的看，有两种模式：一是完全取消各单位的账户，所有单位的会计职能由财政部门承担，成立财政集中支付中心，工资一人一卡、银行代发，专项资金直接拨到项目，公用经费实行报账制，支付中心同时承担起会计核算与决算职能；二是取消单位账户，但不代替部门的会计职能，预决算由部门来做，工资银行发，给部门少量现金周转报账，专项资金由财政直接支付到项目。

目前，我省省本级成立了财政支付中心，并从工资性支出、政府采购支出开始起步，现已正式投入运作；石家庄市、邢台市、廊坊市、秦皇岛市、唐山市、邯郸市、衡水市、沧州市等8个省辖市本级及高邑、邢台、丰南等100个县（市、区）进行了试点，约3000多个单位纳入集中支付范围。50%左右的乡镇实行了财政“零户管理”。

经过一年多的试点，我省财政支付制度改革已取得了明显成效：一是增强了财政保障能力，完善了公共财政职能。实行财政集中支付后，集中了各单位账户，摸清了家底，做到了预算内外资金统筹安排，财政部门可以有计划地组织和调度资金，在一定程度上缓解了财政收支矛盾，提高了财政调控能力，有效地保证了机关事业单位职工工资发放和财政资金专款专用。二是加强了支出管理，节约了经费开支。实行财政统一发放工资、银行化管理，加强了对人员、工资标准的审核工作，清理了“空头”人员及不合理开支项目，节约了经费开支。据统计，通过工资发放银行化管理，我省共清理“空头”人员5096人，年节支3700多万元；清理不合理开支项目18项，年节支近1000万元。三是有利于从源头上治理腐败，促进了廉政建设。由于资金拨付一次到位，不再层层划转，减少了中间环节，有效防止了资金被层层截留、挪用现象。同时，解决了单位多头开户、重复开户及私设“小金库”等长期未能解决的问题，增强了单位的自律意识，有效遏制了单位开支的随意性，过去群众反映强烈的招待费、电话费、会议费开支及单位擅自增发补助、提高补贴标准等问题得到了有效控制。单位收罚行为得到了有效监督，使乱收费、多收费现象大大减少，减轻了群众和企业负担。特别是乡镇实行“零户统管”后，票据由财政所统一管理，收入直达财政专户，各项收费、罚款的范围、项目、标准由财政所统一掌握，基本杜绝了乱收滥罚以及“企业五乱”、“公路三乱”、中小学乱收费等问题。四是改革方案、操作规程日趋完善和规范，财政集中支付改革得到了试点单位、职工干部的认同，改革的氛围已经形成。

（二）建立规范的政府采购机制，提高财政资金使用效益

我省开展政府采购工作，从1996年开始到现在大体分为三个阶段：1996年至1998年为起步阶段，探索实行了通过招标定点维修、定点加油、定点接待办会、办公物品定点采购和集中招标采购公用车辆、大宗仪器设备、集中供热站工程等；1999年为全面推进阶段，省级、11个设区市以及74个县（市、区）相继建立了政府采购机构，逐步将办公用品、设备、公共设施修建及所需劳务等全面纳入公开招标采购轨道；2000年以来为完善机制、规范管理阶段，政府采购范围不断扩大，规范化程度进一步提高。

几年来，我省实施政府采购工作的主要做法是：第一，建立了科学的管理机制。1999年以来，按照财政部、监察部和审计署的要求，我省将省本级政府采购管理机构和集中采购机构进行了分设，省财政设立政府采购办公室，负责政府采购的政策和采购目录的编制，省政府机关事务管理局下设政府采购中心，负责政府采购的具体工作，形成了相互制约、相互监督的管理机制。第二，制定和完善了政府采购制度体系。为了加强政府采购工作的管理，规范各项采购活动的操作程序，几年来，我们结合实际，制定了一系列政府采购管理制度，从宏观管理、市场准入、操作程序、监督管理、拨款程序以及定点采购管理等方面进行了规范，使我省政府采购管理工作逐步走上了制度化、规范化的轨道。第三，编制了省级政府采购预算和建议计划。2001年，我们在部门预算批复后，省直各部门根据文本编制了部门的政府采购预算和建议计划，经批准后，由国库直接将政府采购资金拨入政府采购专户，采购结束后由财政部门通过采购资金专户直接拨付给供应商，强化了对部门资金的监控，减少了资金运行环节。第四，加大了政府采购监督力度。一方面，通过规范招投标程序，加强了供应商和用户对政府采购程序的监督；另一方面，邀请监察部门、公证部门、新闻单位参加重大的采购活动，日常采购活动由政府采购办公室现场监督，确保政府采购活动的公开、公平和公正。

政府采购取得了多方面积极效果，既增强了公共支出行为的公开性和透明度，又提高了资金使用效益。1996-1998年省本级试行期间，每年节约财政资金1500-3500万元。1999-2000年，全省各级政府采购机构共组织政府采购额近15亿元，与市场价格相比，节约资金达2亿元，节约率在12%以上。今年1-8月份，全省组织政府采购1273批次，实际采购额6.67亿元，与市场价格相比节约资金8750万元，节约率达到15%。截至目前，我省省本级、11个省辖市及152个县（市、区）建立了政府采购机构，并已全面开展工作。

（三）规范转移支付体制，用因素公式法规范政府间转移支付资金的分配

1995年以来，我省按照公共财政的要求，积极探索建立规范的转移支付体制。目前，省对市县分配资金绝大部分实行了规范的转移支付办法，充分考虑各地区财力水平和实际需求，采取因素回归法测算和确定转移支付方案，基本上做到了科学、客观、公平。一是工资性转移支付，根据分配资金地区经济发展指标及其他相关因素计算标准财力缺口，以各县预算收入及财政决算人数测算实际财力缺口，最后用实际测算情况对标准财力情况予以修正。二是扶贫性转移支付（支援不发达地区发展资金），按照贫困县的贫困人口数、人均财力、农民人均纯收入、贫困村个数等因素进行测算。三是社会保障性转移支付（国有企业下岗职工基本生活保障资金），按照各市现有再就业中心的下岗职工人数、再就业率、财政困难程度、地方财政筹资水平等指标，测算对各市的资金分配数额。四是教育、卫生、计划生育等社会事业发展资金的转移支付。筹集教育方面的转移支付资金10.3亿元，用于解决农村中小学教师工资发放；筹集卫生专项资金3100万元，对11个市、80多个县进行了转移支付；筹集计划生育资金260万元，对11个市本级、16个县实施了转移支付。在具体操作上，根据各市县相关基础数据和财力状况等因素，构建公式进行规范分配。运用规范的转移支付方式对下分配资金，比较全面地考虑了各项客观因素，减少了资金分配中的人为因素的影响，提高了资金分配过程的规范性和透明度，并从源头上避免了分配过程中可能发生的腐败问题。

三、与时俱进，开拓创新，全面、深入地推进公共财政建设

经过几年来的改革实践，我们对于改革的认识不断成熟。在改革的思路和方法上，进一步认识到随着改革的深入，必须从局部探索向全面展开，从初步尝试向纵深推进，从单项突破向综合配套改革转变。随着思想认识的逐步成熟和各项改革的成功推进，经过充分酝酿，2000年正式提出了新世纪财政改革与发展的基本思路，即：以建立稳固、平衡、强大的国家财政和社会主义的公共财政为目标，大力推进依法理财、科学理财、规范理财，逐步建立与社会主义市场经济要求相适应、与国际惯例相接轨，涵盖预算的编制、执行、监督和发展，管理严密、讲究效益、完善配套的财政改革与发展的新机制。概括地说，就是建立四个机制，强化三个保障。

建立四个机制：一是建立预算管理机制。全省各级普遍按照早编细编预算、实行综合预算和零基预算、编制部门预算、硬化预算约束的要求，实施科学的预算管理，严格预算执行，力争到2002年在全省各级基本到位。二是建立支出管理机制。主要内容是实行财政集中支付，凡通过财政预算（综合财政预算）、政府基金安排并适宜集中支付的资金，均纳入财政集中支付范围。在财政部门国库机构下设立“财政集中支付中心”，统一办理和具体承担各预算单位用财政预算内、外资金安排的支付业务以及各预算单位预算外资金、经营性收入存入专户事项。这项改革自下而上，从县级开始试点，逐步在市级和省级推开，力争到2003年在全省各级普遍推行。同时，广泛执行政府采购、规范转移支付，提高支出管理的公开度和效益水平。三是建立财务监督机制。建立财政内部监督与外部监督相结合、经常性监督与专项检查相结合、覆盖财政管理和财政性资金运行全过程的监督体系，寓监督于管理之中，做到监督跟着资金走，资金支出到哪里，监督就跟到哪里。四是建立财政发展机制。主要内容包括建立财政收入预测机制、财政运行评价机制、财政风险预警机制和财政发展研究机制，促进财政持续、稳定、健康发展。

强化三个保障：一是强化法制保障。按程序研究制定和完善加强财政管理的内部制度、政府规章和人大通过的条例，加大执法力度，把财政管理纳入法制化、规范化轨道，做到依法理财。二是强化技术保障。加强信息基础设施建设，建立省本级局域网和全系统广域网，建立基础数据库，开发财政管理软件，使计算机应用进入财政核心业务。三是强化人才保障。严格进人标准，把住进口；加强对干部的思想教育和业务培训，不断提高政治素质和知识水平，干部的学历水平县级要达到大专水平，市级要达到本科水平，省级要达到更高水平；改革干部人事制度，建立能上能下、能进能出、竞争择优、充满活力的选人用人机制。