今后五到十年，是我国经济和社会发展极为重要的时期，特别是我国即将加入世贸组织，农业和农村经济的发展，既面临前所未有的机遇，也面临着严峻的挑战。新时期我国农业财政的主要任务是支持农业和农村经济结构进行战略性调整，基本目标是增加农民收入，投入的重点是改善农业生产的基本条件和生态环境。这既符合世贸组织的“绿箱”政策，也是促进我国农业再上新台阶的重要途径。同时根据我国农业资源多种多样、劳动力丰富的特点，进一步提高我国劳动密集型农产品和特色农产品的竞争优势以应对加入世贸组织后的国内外市场的激烈竞争。

一、做好新时期农业财政工作，必须深入贯彻落实“三个代表”重要思想

面对农业发展的新形势，要做好新时期的农业财政工作，关键是要以江泽民同志的“三个代表”重要思想为指导，并作为一个完整的思想体系落实到农业财政工作中，完善农业财政政策，创新财政支农机制，发展优质高效农业，努力增加农民收入。

第一，针对我国农业农村生产力比较低的实际，按照“我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求”，各项农业财政政策和财政工作都必须体现推进生产力发展的要求，千方百计促进农业农村生产力发展，使广大农民群众通过生产力的发展不断提高生活水平。一是要促进农业农村生产力总体水平的不断提高，以保持农业与二三产业的协调发展，逐步缩小城乡差别。二是要大力支持中西部农业农村生产力发展，保持东中西部的协调发展，努力缩小地区发展差距。三是要大力支持农业科技水平的提高，真正把科学技术作为第一生产力，把农业农村生产力的发展建立在科技进步的基础上。总之，要把是否促进了农业农村生产力发展，作为检验农业财政政策正确与否的标准和衡量农业财政工作成败的标志。

第二，针对农村、农民文化科技水平比较低的实际，按照“我们党要始终代表中国先进文化的前进方向”的要求，要转变财政支农观念，增强“三农”意识，扩大支农视野，着眼于农民科技文化素质、市场经济意识和经营管理水平的提高，着眼于农村物质、文化、教育、卫生等事业的全面发展和繁荣稳定，调整和完善农业财政工作。各级财政要加强对农村教育、文化卫生、广播通讯等基础设施的投入，加强对农民的科学技术、文化知识、经营管理等方面的培训，用先进的技术和管理装备农业，用科学的观念和文化武装农民，用发达的基础设施繁荣农村，逐步缩小“三大差别”。

第三，农民占我国人口的大多数，按照“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益”的要求，农业财政政策和财政工作必须有利于广大农民群众的利益，有利于调动和保护广大农民群众的积极性。保护了广大农民群众的利益，就保护了大多数人的利益，就能保证农业的持续发展和农村的繁荣稳定，就能使国家的政治、经济、社会发展具有稳固的基础。农业财政工作中的一收一支，都体现国家与农民的分配关系，一定要做到科学、规范、合理，严格、认真、负责，要多为农民做好事、做实事、求实效。对有利于农民利益的政策措施，要及时总结推广应用；对不利于农民利益的政策措施，要及时调整改进。

二、“十五”时期农业财政工作的指导思想和工作重点

“十五”时期农业财政工作的指导思想是，以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于加强农业和农村工作的方针政策，以农民增收、农业增效、农村稳定为中心任务，以加强农业基础设施建设、生态环境建设和科技进步为重点，着力推进农业和农村经济结构战略性调整，促进农业投入社会化、农业经营产业化、城乡发展一体化，实现农业农村经济的可持续发展。

适应农业农村经济和整个国民经济的改革发展需要，“十五”时期农业财政工作的重点主要有以下几个方面：

（一）进一步加强对农业基础设施和生态环境建设的支持，提高农业的综合生产能力和效益。“十五”期间，我国人口将继续保持较快增长，农产品需求总量将继续增加，农业资源将日趋紧张，实现农产品的供需平衡，要立足于国内供应和现有的农业资源，提高农业综合生产能力。为此，必须进一步加强农业基础地位，改善农村生产生活条件和生态环境。

1.加大农田水利设施投入。要大力支持南水北调、水利枢纽等超大型、大型水利工程建设，缓解北方地区供水紧张状况，改善重点流域的水利设施。要加大对小型农田水利工程的投入，重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护，重点支持节水灌溉设施建设，重点支持小流域治理和雨水集蓄利用，重点支持土地整治，提高农业抗御自然灾害的能力。

2.加大农村沼气和人畜饮水等小型公益设施的投入。农村沼气、人畜饮水和薪炭林等建设，对改善农民生活条件，促进农业结构调整，保护农村生态环境都有重要作用。各级财政要增加投入，与主管部门一起，搞好规划，突出重点，分步实施，帮助解决农村的吃水、能源、环保等问题。

3.保证重点生态工程建设的投入。近年来实施的天然林保护工程、退耕还林试点工程、环京津防沙治沙工程以及今年中央财政实施的公益林管护试点，不仅对全国的生态环境改善有重要作用，而且对建立防灾减灾体系，减轻水旱等灾害损失有重要作用，因此，一定要以对国家、对人民、对子孙高度负责的态度，保证工程资金的足额安排和及时拨付，确保工程顺利进行，使工程产生实效，让农民得到实惠。

（二）进一步加强对农业和农村经济结构调整的支持，提高农业的经营效益。结构调整是今后一个较长时期内农业和农村工作的中心任务，农业财政工作要以优化品种、提高质量、增加效益为中心，促进品种结构、产业结构和区域结构的优化。

1.大力支持良种和农业技术的研究、引进和推广。要加大对良种和技术的投入，支持农作物新品种和新技术的研究、引进、试验和推广，支持农作物、畜禽、渔业、水生野生动物、植物新品种的保护，加强畜禽良种繁育体系建设，支持开发特色产品，特别是发展绿色食品、有机食品、无公害食品，促进优质高效农业发展。

2.大力支持农业产业化经营。财政部门要统筹安排资金，增加农业产业化投入，加快发展畜牧业，优化农村经济结构，大力发展农产品加工业，提高农产品效益。要对各种经济形式的龙头企业给予平等支持，支持龙头企业技术进步、为农民提供技术推广和服务、进行技术研究开发引进、进行农业基地建设，通过龙头企业的发展壮大带动结构调整和农民增收。

3.大力支持农业“三大体系”的完善。在支持农业服务体系建设方面，当务之急是要加强对农产品安全的管理，支持农产品质量标准体系建设和检测检验体系建设。财政部门要与主管部门一起，加快农产品质量标准的制定和发布，支持检测检验体系建设，支持对农产品质量安全的执法监督，支持对有害农业生产资料生产、流通的源头控制。同时要支持对动植物病虫疫情的预防、监测、检验和控制，保证农牧业健康发展和结构调整顺利进行。要适应加入世贸组织的新形势，支持对转基因食品进口、生产和销售的管理。在此基础上，支持农业生产区域规划的编制和发布，搞好引导和扶持，支持农产品生产的优质化、专用化，逐步实现农业生产的区域化和专业化。继续支持对农民的培训，培养大批掌握适用先进技术和管理技能的新农民。

在支持农产品市场体系建设方面，要继续支持市场信息体系建设，为农民提供更加及时、准确的市场信息。支持农产品市场体系建设、流通服务组织建设，支持农民自己建立的供销、运输、储藏等专业协会和经纪人等中介服务组织。要利用世贸组织的“绿箱”政策，加大对农产品展销、促销等方面的政府支持。

在建立农业的支持和保护体系方面，要在世贸组织规则允许的范围内，加大对农业的支持和保护。我国作为发展中国家，由于政府财力有限，加之农民人数多，与发达国家相比，我国对农业的支持和保护不足。在11类“绿箱”支持措施中，1996——1998年我国只使用了6类，同期，我国对农业的“绿箱”支出每年分别为1121.8亿元、1312.5亿元和2108.2亿元，三年平均为1514.2亿元。“黄箱”支出方面，1996——1998年每年不到300亿元，按最近我国承诺的“黄箱”补贴占农业总产值的8.5%，我国“黄箱”补贴规模最大可达1741亿元，还有1400多亿元的补贴空间。我国的“蓝箱”补贴措施还没有启用。因此，完全可以使用世贸组织允许的各种措施来加大对农业的支持和保护，包括对政府服务、结构调整、保护价收购、对农业投入和投资等方面的支持。

4.大力支持农村二三产业和小城镇发展。我国农业劳动力丰富，都滞留在有限的土地上不利于提高农业劳动生产率，不利于土地规模经营，不利于农民增收，需要在农业结构调整的基础上，加快农村经济结构调整，重点支持农村二、三产业的发展，支持农村小城镇的发展，支持农村劳动力的有序流动。财政部门要引导和支持乡镇企业与农业产业化经营结合，支持乡镇企业发展农产品加工、储藏、运输、销售，支持小城镇基础设施建设，为农村产业结构调整提供条件，为农村富余劳动力转移创造机会，为农民增收广开渠道。

（三）进一步加大扶贫开发工作力度，努力做好新时期的财政扶贫工作。要积极调整财政支出结构，增加扶贫资金投入，不仅中央要增加扶贫资金投入，地方也要积极增加扶贫资金投入。要加强资金管理，确保资金到位。地方各级财政要设立财政扶贫资金专户，对资金实行专户管理，封闭运行，严防挤占、挪用。积极推行项目管理，项目的选定要积极吸收贫困人口的参与，提高贫困人口的参与度和知情度；推行扶贫资金报账制管理，提高资金使用效益。推行财政扶贫资金分配与项目安排的公示制度，建立健全多层次、多方面的监督机制，确保财政扶贫资金真正用于扶贫项目和贫困人口，确保财政扶贫资金的安全、高效运行，确保扶贫开发工作的顺利进行。

三、创新机制，提高农业财政工作水平

农业发展一靠政策、二靠科技、三靠投入、四靠机制。新时期农业财政工作要在完善政策机制，创新投入机制，健全管理机制等方面取得新的进展。

（一）完善政策机制，为农业农村经济发展创造良好的政策环境。

1.明确新时期农业财政政策的基本目标是促进农民增收。要把促进农民增收作为“三个代表”的具体体现，作为拉动内需，开拓市场，加快国民经济发展的重要途径。“十五”计划提出今后五年农民收入年均增长5%，这个任务是很重的。农业财政工作者要转变观念，要从过去单纯支持增加农产品数量，转到支持提高农业的质量和效益，支持农民从农业结构调整中增收，从农村二、三产业发展中增收，从农村劳动力转移中增收。

2.对各种经济形式实行平等的支持政策。发展农业要调动各方面的积极性。当前农业农村经济中形成了国有企业、国有事业单位、集体经济组织、个体经济、私人企业、股份制公司、股份合作制经济、承包经营、反租倒包等多种形式共同发展的局面，这给农业发展增添了活力，给农民收入增加了来源。农业财政工作要适应新的情况，及时调整支持政策，只要能体现“三个代表”的要求，能促进农民增收，能促进农业农村生产力发展，无论是国有经济、集体经济，还是个体经济、私人经济，都要支持。这样做也是我国加入世贸组织，实施国民待遇原则的要求。要实施平等支持政策，就必须及时制定和修订有关配套管理制度和措施，保证支持政策的客观公正、公开透明和科学规范，杜绝腐败和不正之风。

3.对农业发展实行优惠政策。要在土地、就业、财政、税收、投资、信贷、收入等方面对农业给予优惠照顾，逐步缩小农业与二、三产业劳动生产率的差距，逐步缩小我国农业与国外农业的差距，不断提高我国农业的国际竞争力。

（二）创新投入机制，引导工商业资金、信贷资金和外资等增加农业投入。实现农业现代化需要投入大量的资金，仅靠农业和农民的积累是远远不够的，全靠国家投入也不现实，要靠社会各方面的资金投入。当前农业及农产品加工业具有吸引社会投资的巨大潜力，越来越多的工商企业“退二进一”，越来越多的外商投资农业就是证明。农业财政工作要因势利导，形成促进社会资金流向农业的新机制。

1.增加财政对农业的投入。政府对农业的支持越多，农业的盈利水平就越高，社会资金对农业的投入也就越多。因此，要吸引社会资金对农业的投入，国家要带头加大对农业的投入。

2.建立对农业投入的激励机制。要提高农业投资的吸引力，国家必须在税收、补贴、贴息、补助等方面对农业投资给予优惠或奖励。当前，国家财政对农业技术推广、中小企业农业科技创新、农业基础设施建设、龙头企业技术改造贷款等方面给予了一些财政补助，有的省对农业吸引社会资金给予一定比例的奖励，有利于吸引社会资金投向农业。今后要转变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策鼓励农业利润用于农业再投资。

3.调整和优化农业财政支出结构。适应我国加入世贸组织的需要，要按照公共财政原则和世贸组织规则来调整现有农业财政支出，集中资金，突出支持重点，保证公益性支出，减少竞争性支出；加大“绿箱”支出，控制“黄箱”支出。农业财政支出主要用于以社会效益和生态效益为主的农业项目，重点用于农业科研、技术推广、病虫害防治、咨询、培训、检验检测、基础设施建设、农产品营销，粮食安全储备，灾害救助，食品援助，结构调整，生态环境保护，收入补助和扶贫等方面。要按世贸组织规定使用“黄箱”补贴，保持“黄箱”补贴的合理规模并符合规定比例。

（三）健全管理监督机制，提高资金使用效益。农业财政资金有限，更要管好用好，充分发挥资金使用效益。为此要不断完善管理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制。去年财政部编制并实施了部门预算，今年又进行了国库集中支付改革试点，农业司还对所属农业专项资金进行了调整改革，推行了农业项目资金申报的标准文本、专家评审和项目库等改革试点，提高了管理的科学性，加强了人大等方面的监督，取得了积极的成效。对这些好的经验做法要加以总结推广。要对农业项目引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施，引进公式法、因素法等客观分配办法，推广天保工程、退耕还林等资金让农民直接得益的做法，使农业财政资金落到实处，产生实效，让农民得到实惠。

（作者为财政部副部长）

背景资料

“黄箱”政策措施——世贸组织《农业协议》中，将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”政策措施，要求成员方必须进行削减。主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的贷款项目。要求各成员方用综合支持量（Aggregate Measurementof Support，简称AMS）来衡量国内对农业的支持水平。综合支持量（AMS）是指“给基本农产品生产者生产某项特定农产品提供的，或者给全体农产品生产者生产非特定农产品提供的年度支持的货币价值”。《农业协议》规定：对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其综合支持总量不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5%（发展中国家为10%），就无需削减其国内支持；综合支持量必须以1986-1988年的平均水平为基础，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20%，发展中国家在10年内逐步削减13%；对发展中国家的特殊待遇和差别待遇，对发展中国家某些“黄箱”政策措施，也列入免于削减的范围，如农业投资补贴，为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的国内支持，对低收入者或资源贫乏的生产者获得的农业投入补贴等。

“绿箱”支持措施——世界贸易组织《农业协议》中规定免于削减的国内支持政策。是指对农产品贸易和农产品生产没有扭曲作用，或者最多只有微不足道的影响作用，所实行的支持措施。具体包括以下几项：

1.农业一般服务：包括农业科研、病虫害控制、培训服务、农业技术推广和咨询服务（向生产者和消费者提供知识、经验、技术推广和咨询服务）、检验服务、营销与促销业务、基础建设服务等等。

2.为保障粮食安全储备而提供的补贴。该项补贴是政府通过财政拨款对粮食安全储备而给予的补贴。

3.国内粮食补贴。补贴的方式是向符合受援资格的居民直接提供粮食或受援居民按市场价格购买粮食，政府给予价格补贴。

4.单亲家庭的收入补助。该项补助必须有明确和合理的补助标准，以保证接受补助的生产者不会获得比其他生产者有额外的生产优势。

5.收入保险和收入安全网计划中的政府补贴。指政府对农业生产者因市场变化或其他原因导致收入减少而给予的补贴。该项补贴必须符合以下规定：（1）接受补贴的农业生产者其收入损失额必须为全体农业生产者平均收入的30%以上；（2）接受补贴的生产者收入损失量必须超过正常年份收入的30%以上；（3）补贴只与收入有关，不与生产者所从事的生产种类或生产数量有关；（4）如果收入减少中有自然灾害的因素，则可同时适用该项补贴和自然灾害救济补助，但补贴总额必须低于收入损失数量的100%。

6.自然灾害救济补助。一是对受灾单位或个人直接给予资金或实物补助；二是通过农作物保险的方式进行补助。该项补助必须依据实际发生的灾害损失，补助数额不得超过实际发生的损失数额。

7.农业生产者退休或转产补助。其目的是为了便于从事适销农产品生产的农业人口退休或转入非农业生产，以提高农业集约化程度和生产效率。补助以受援人完全和永久地退出适销农产品生产为条件。

8.通过资源停用计划提供的结构调整援助。目的是为了从适销农产品生产中退出土地或其他资源（包括牲畜）。援助的前提条件是：此类适销农产品生产所用的土地至少要停用3年；此类适销农产品生产所用的土地或其他资源不得改作其他用途；此类项目不得以干预农产品市场价格为目标。

9.农业生产结构调整性投资补贴。该项目旨在协助生产者因客观存在的结构性矛盾而进行的生产经营结构调整。该补贴应基于明确的结构调整规划和受援标准，并不得以干预有关农产品的市场价格为目标。

10环境保护计划下的补贴。获得该项目的补贴必须符合政府环境保护规划，并严格按规划的有关要求进行生产、经营。补贴数额仅限于因执行政府环境规划而造成的额外费用或收入损失的数额。

11.区域发展援助计划下的补贴。仅指向经全社会公认的、其生产条件明显而又长期处于劣势的地区给予的补贴。该项补贴必须是受援地区的农业生产者普遍能够获得，补贴数额应限于该地区的平均生产成本高于一般平均生产成本的差额部分。

“蓝箱”补贴措施——世界贸易组织《农业协议》中规定，在下列条件下，限产计划下给予的直接支付不在削减国内支持的承诺之列：（1）此类支付按固定面积和产量给予；（2）此类支付按基期生产水平的85%或85%以下给予；（3）牲畜支付按固定头数给予。免除符合以上标准的直接支付的削减承诺，应反映在将这些直接支付的价值排除在一成员国关于现行综合支持总量的计算之外。