磐安县作为浙江省第一批“两保两挂”县,近几年在正确处理好保吃饭与促发展的关系,在加强财政支出管理方面作了一些有益的探索,也取得了一定成效,已连续6年实现了财政收支平衡,并全部消化了历年赤字368万元。
一、以预算编制为突破口,规范预算内外支出
从前几年的情况看,一般行政事业单位的经费预算刚性较强,预算一经核定,经费较难突破。而县五大班子的经费则较难控制,往往到9月份,就已用完全年的经费,预算缺乏刚性,这其中既有年初未预计因素,也有部分属不合理支出。因此磐安县在1998年首先对县五大班子及相关部门实行经费综合包干,采取了“部门管理,分块核算,经费包干,节余留用,超支不补”的管理办法。即把人员经费和公用经费捆在一起,分档核定包干,而对专项经费也实行了审核后的预算包干制。尽管1998年存在着增人增资等不可比因素,但经费综合包干仍然取得了一定成效,各类经费支出按同口径计算比1997年减少23万元,其中人均正常经费减少1968元,下降了6.12%;专项支出减少49万元,下降了14.6%。经费支出增长过快的势头得到有效遏制。虽然节约的经费不是很多,但重要的是各班子领导增强了理财观念,变县财政局及县政府主要领导理财为县班子成员共同关心财政,为全县的节支带了好头。1998年县几大班子中除县人大包干经费有所节余外,其余班子都存在不同程度的超支现象,但为了维护包干办法的严肃性,对超支均未作追加,由各班子在下年的包干经费中自行消化。结合1998年包干所取得的成效,1999年、2000年对所有的行政单位(包括行使行政职能的事业单位)实行了经费综合包干,在对教育、卫生等事业经费的支出结构进行了调整优化的基础上,对全县性的专项经费实行了零基预算,使财政预算的安排更加科学、合理。
二、控住进人关,增人不增支
近几年,磐安县在控制增人方面作了一些有益的尝试。一是进入全额单位必须经书记办公会议研究同意,进入差额及自收自支单位须经县长签字。二是完善监督机制,实行财政工资介绍信制度,凡属调动、毕业分配都必须凭人事部门的工资介绍信到财政部门开具工资介绍信。三是对行政事业单位确需进人的实行公开招考。四是出台优惠政策,鼓励军转安置人员及志愿兵自谋职业。
三、加强部门预算外资金管理
按照预算外资金管理“四化(收费税收化、支出预算化、专户金库化、稽查制度化)”的要求,磐安县加强了部门预算外资金的管理。一是规范征收,实行“各家开票、一家收款”。二是加大县财政调控力度,实行“全额上缴、比例返还”,1998年统筹调剂预算外资金288万元。三是要求各单位必须编制预算外资金收支预算,经财政部门审定后下达实施。四是出台配套管理措施,如出台预算外资金和专项资金的具体操作细则;取消单位的预算外收入户;凡各单位预算外资金有结余而又向财政打报告要求解决资金的,县财政一律不予安排,由各单位先从预算外资金中列支;由县政府牵头开展行政事业单位预算外银行账户清查和预算外专项资金检查,并对各类违纪问题作了处罚,既规范了预算外资金管理,又节约了财政资金。为进一步加强预算外资金管理,2000年试编了综合财政预算,对部门经费实行预算内外合并包干。
四、完善公费医疗管理制度
磐安县按照积极稳妥的原则,以保正常医疗费用和节约财政支出兼顾为前提,进行了公费医疗改革。一是对全县公费医疗享受人员进行清理,清理出不符合人员32人。二是取消记账方式,即到医疗机构就诊,都必须自行垫付。三是财政部门会同公疗办对公疗经费使用情况进行专项检查,对县人民医院等医疗机构的违规行为作了处罚,对违规个人除收回违规报销费用外,还进行了通报,取得了较好的成效。1998年全县公费医疗经费支出325万元,剔除支付上年度拖欠的医疗费75万元,实际支出250万元,与1997年同口径相比,减少了24.24%,人均医疗费支出比上年下降了27.89%。
五、“两保两挂”向乡镇延伸
磐安县下辖20个乡镇,大部分乡镇地处交通不便、经济基础较为薄弱的山区,由于历史和自然条件的原因,乡镇财政一直极为困难。1997年全县乡镇财政收入仅为878万元,20个乡镇中完成财政收入任务的仅6个,而当年赤字乡镇即有16个,账面赤字余额为640万元,有2/3的乡镇连发工资也无法保证,而未反映账面的隐性赤字近2000万元。乡镇财政困难不仅影响到乡镇财政的正常运转,也使县财政疲于应付,如不及时加以解决,全县的财政收支平衡也将无法保证。为此,磐安县于1998年对乡镇也实行了“两保两挂”财政管理体制。即确保当年预算内外综合平衡、确保消化历年赤字指标,在此前提下,县财政对乡镇的补助、奖励与乡镇的财政收入增长挂钩,并分档次核定收入基数,根据定编、定员、定额核定各乡镇支出基数。针对1998年的体制运行情况,1999年县委、县政府加大了考核力度,对乡镇财政“两保两挂”实行一票否决制,即乡镇未达到“两保两挂”要求的,乡镇及其主要领导、分管领导不得评为先进。后又针对乡镇财政体制运行中出现的问题,为规范乡镇政府的财政行为,对乡镇基建项目的审批、列支期限及分年列支金额等方面又作了具体规定。同时,为确保乡镇干部、教师工资的及时发放,从2000年5月1日起对乡镇财政供养人员的工资实行了县财政直发。
对乡镇财政实行“两保两挂”等管理措施后,取得的成效是明显的。一是乡镇财政生财、聚财的功能增强了。近两年乡镇财政地方收入的平均增幅在20%以上。二是“节支也是增收”的观念逐步得到树立。各乡镇纷纷出台了一系列节支措施,也取得了较大成效。1998年度乡镇财政经常性支出与1997年同口径相比,只增长了2%。三是乡镇财政实力得到增强、困难状况逐步好转。各乡镇1998年、1999年共消化历年赤字165万元,累计赤字乡镇已从1997年的18个减少到1999年的14个。乡镇财政状况的好转,大大减轻了县财政的压力,为全县财政收支平衡奠定了基础。