作者：许娟 | 科学技术部，全国高端会计（后备）人才行政事业类六期学员；韩俊仕 | 西安理工大学，全国高端会计（后备）人才行政事业类六期学员

内容摘编

《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）于1996年10月经国务院批准，由财政部发布施行，并于2012年进行了修订完善。笔者现根据当前行政事业单位的实际财务状况以及政府会计制度实施近一年来遇到的难题，从《规则》的定位及需完善的内容提出修订建议。

一、理顺和政府会计准则制度的关系

（一）两者的定位

《规则》是财务制度，是事业单位财务收支活动的规则和章程。政府会计准则制度是会计制度，是财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。

从制定层面来看，《规则》（1996）经国务院（国函[1996]81号）批复；而政府会计准则制度以财政部令发布，是部委层面的规章制度。

从具体内容来看，《规则》侧重于财务行为的监督和管理，解决事业单位财务管理中“能不能做”的问题；会计准则制度侧重于经济业务的核算和记录，旨在规定“如何做”，如本次政府会计改革将所有行业制度统一为政府会计制度，就是解决原制度下操作标准不统一的问题。

（二）现行制度中的矛盾

一是政府会计准则制度对现行《规则》中的很多内容进行了规范，《规则》中的资产、负债、收入、支出以及结转结余等会计要素的定义及分类，与《政府会计基本准则》中会计要素的定义、确认条件和分类等存在较大不同。

二是执行过程存在矛盾。政府会计制度中提及的对外投资管理、资产配置使用处置管理、坏账准备计提、专用基金的计提等相关财务管理问题，在现行《规则》中并未明确，特别是本次会计制度引入的坏账准备概念，在实务中存在按照权责发生制确认债权、计提坏账准备容易，但核销时无法可依的困境。

（三）统一与行业区分的问题

改革前的行政事业单位核算体系，是在《规则》的基础上，由行业财务制度与行业会计制度共同对不同行业不同核算模式进行规范。本次改革在同一会计制度的前提下出台了行业补充规定，在《规则》修订时是否需要区分行业特征需要进一步明确。如仍区分行业，会出现“统一会计制度”+“行业补充规定”+“规则”+“行业财务制度”的复杂情况，如不区分行业，行业的特征如何显现值得研究和探索。

二、修订《规则》的建议

（一）明确财务会计体系和预算会计体系不同的财务管理要求

在预算会计体系方面，现行《规则》以预算管理为主，侧重于预算管理方面的内容。本次修订时，建议在现有基础上结合2014年新《预算法》的修订内容和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，将全口径预算管理、建立跨年平衡机制、预决算公开机制、结转结余管理、全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系等纳入规范内容。

在财务会计体系方面，应该以收入和费用管理为主线，重点以收入管理、事业单位成本核算为重点，结合近年来事业单位开展的内部控制和管理会计等工作提出具体的规范意见。在资产、负债管理层面，应结合政府会计制度改革方面的内容，对权责发生制下的资产、负债核算提出规范意见（特别是固定资产折旧、坏账准备、长期股权投资、受托代理资产负债等方面）。

（二）基于政府会计准则制度视角拟修订完善的具体内容

1.完善会计要素。建议《规则》修订时保持和政府会计准则制度的一致性，特别是对财务会计的收入、费用和预算会计的预算收入和预算支出进行区分，厘清费用和支出之间的关系。

2.严格资产管控，夯实家底。一是强化资产配置规范工作。二是规范资产处置程序。三是明确坏账准备的计提方法和比例。四是增加资产报告编制要求，关注资产报告管理工作。

3.提高负债的风险管理能力。政府会计准则制度在核算一般性结算性质负债的基础上，增加了隐形负债和或有负债的核算，为全面摸清家底奠定了基础。《规则》也应顺应新时期政府债务管理的要求，把加强对政府债务风险和金融风险的防控、进一步严格政府债务管理的要求在《规则》中完善。

4.规范专用基金提取和使用范围。一是建议取消修购基金的提取。二是进一步明确职工福利基金的使用范围。笔者建议可直接取消福利基金的提取。三是明确其他基金的种类和计提、使用规则。建议结合事业单位其他专用基金情况，对其种类、计提和使用规则作出规范。

5.加强收支管理。一是规范收入征收管理。《规则》应对事业单位收入确认、调整等设立规范，杜绝“账外账”和“小金库”问题。二是强化支出审批。《规则》应对事业单位支出的合规性、合法性进行规范，特别是重点制定好大额资金使用的财务规则，并结合政府采购和合同管理的要求做好全过程支出管理，防范财务风险和廉政风险。在权责发生制下，对单位确认收入、费用进行更细化的规范，如通过“应收账款”“应付账款”确认收入、费用，需要对其后续的核销进行详细规范，减少单位盈余管理的风险。

6.完善财务报告，加强财务分析。应将“双体系、双功能、双目标”的总体改革思路在《规则》中明确，并在此基础上提出以权责发生制为基础的财务分析指标体系，作为原财务分析指标的补充完善。可以适当借鉴企业财务分析方法，分门别类设定资产运营能力、财政保障水平、费用控制水平等相关财务指标，引入政府成本会计核算，加强成本管理，提高预算绩效管理水平。

三、几点思考

一是《规则》修订应结合十八大以来的政治体制改革和十九届四中全会的要求，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为主要的思路，保证《规则》的实施对事业单位治理体系和治理能力的提高具有重要意义，如事业单位财经委员会的设立、经济决策机制等内容，应在《规则》予以明确。

二是《规则》修订应结合近年财税体制改革成果（包括预算管理、资产管理等），确保制度相互衔接。政府会计准则制度体系实施一年来，障碍之一就是相关的配套制度不完善，导致制度执行“变形、走样”，起不到真正规范核算的作用。

三是《规则》修订应结合党中央、国务院“放管服”改革，事业单位放权和收权相互结合，释放事业单位的活力。特别是事业单位分类改革，对不同分类事业单位的财务管理要求应有所不同。

四是《规则》修订应在政府会计准则制度对相关概念已界定的基础上，对操作的细节进行规范，重点解决业务“能不能做”的问题，减少政策不明确带来的困惑和风险，让《规则》成为指导事业单位财务管理的“教科书”。

五是《规则》修订应充分考虑近年来财税体制改革对基层财务管理工作的影响，进一步明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”理念，在修订时对财务工作的定位和责任进行明确，提高财务管理工作地位。

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