深化“放管服”改革，优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的重要举措。2015年起，上海市财政局充分发挥中国（上海）自由贸易试验区在推动完善开放型经济体制机制上的功能定位，结合“证照分离”改革试点的贯彻落实，积极推进会计服务领域的对外开放，促进全市会计服务行业转型发展，实现新跨越。

一、开展自贸区分所试点，提升注会行业服务能级

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）经国务院批准挂牌运行。上海自贸区全新的开放政策和监管模式改革为会计师事务所开拓会计审计新业务提供了新契机，部分会计师事务所向上海市财政局提出在上海自贸区设立分所的申请。由于上海自贸区不属于行政区划，会计师事务所按照既有政策规定不能设立以“上海自贸试验区”冠名的分所。此外，已在上海设有分所的会计师事务所是否可在上海自贸区再设分所，也须进一步明确。针对上述事务所的申请和实务中的问题，上海市财政局认真研究，并积极向财政部建议改革会计师事务所分所管理相关制度，准允部分具有证券资格的会计师事务所试点设立以“上海自贸试验区”冠名的分所，以进一步支持其在上海自贸区开展业务。

财政部高度重视上海市财政局的改革建议，多次赴上海市实地调研，广泛听取财政、商务、工商等部门和不同类型、不同规模会计师事务所的意见。在充分调研并征求财政部内相关司局、行业协会和社会公众意见的基础上，2014年4月4日，财政部正式发布《关于支持会计师事务所在中国（上海）自由贸易试验区设立分所并开展试点工作的通知》（财会[2014]20号），支持符合条件的会计师事务所在上海自贸区设立分所，鼓励、引导相关会计师事务所通过在上海自贸区的探索创新，为促进上海乃至我国注册会计师行业的加快发展积累经验、发挥作用。

该项试点工作主要有四个方面的突破和创新。一是突破了“在总所所在城市不设分所、在同一城市不设两家或两家以上分所”“不能以非行政区划名称冠分所名称”的行业管理规定，使符合条件的会计师事务所可以设立以“上海自贸试验区”冠名的分所，且不限以前是否在上海设立过分所。二是选择合伙制或者完成特殊普通合伙转制满一年、内部整合到位且运行平稳即已实施了体制改革的会计师事务所先行试点，确保运行稳妥。三是提高分所规模要求，保证试点工作的规范，以适应上海自贸区会计服务领域的发展需要。四是规范上海自贸试验区分所的管理架构，要求有关会计师事务所承诺对其上海自贸试验区分所在人事、财务、执业标准、质量控制、信息管理等方面实施“五统一”管理，强化监管措施，确保试点措施切实促进注册会计师行业提升内部管理水平、防范执业风险。

2014年5月29日，上海市财政局正式批准设立了首家以上海自贸试验区命名的会计师事务所分所—— 立信会计师事务所（特殊普通合伙）上海自贸试验区分所，此后又有7家会计师事务所陆续成立上海自贸试验区分所。截至目前，上述以“上海自贸试验区”冠名的分所共吸纳注册会计师137人，2019年度取得各项业务收入7 760万元，有效推进了上海自贸区建设，切实增强了上海自贸区会计审计专业服务配套功能，为促进行业服务国家战略、加快自身发展积累了经验。

二、放开外资准入限制，当好政策优化助推器

上海自贸区自建立以来，逐项兑现已经公布的开放金融服务等六大领域的具体政策，大胆尝试制度创新、机制创新，努力构建市场准入进一步放宽、对外开放进一步扩大、内外资投资进一步便利、经济活力进一步释放的良好市场环境和社会氛围，探索积累可复制、可推广的示范经验，努力为全国社会经济的改革发展做出应有的贡献。其中，加强上海自贸区会计服务业的对外开放、允许境外会计专业人士担任区内会计师事务所合伙人的相关政策及时落地，是区内金融服务业等六大领域系列开放的重要组成部分，对于区内尽快形成和实施与国际规则相衔接的制度框架、促进投资管理制度创新、进一步优化投资环境、切实增强相关政策的公开性和透明度、确保上海自贸区负面清单相关管理措施得到具体落实，具有十分重要的意义。

2014年4月起，上海市财政局积极推进港澳会计专业人士担任上海自贸试验区合伙会计师事务所合伙人开放措施，着重参照深圳前海和福建平潭自贸试验区的相关做法，进一步探索制度创新，在财政部的支持和指导下，研究起草了《香港特别行政区和澳门特别行政区会计专业人士担任中国（上海）自由贸易试验区会计师事务所合伙人试行办法》（以下简称《试行办法》），并经财政部函复同意后，由上海市人民政府办公厅于2014年9月17日正式转发实施。

在当时我国会计服务领域的开放还十分有限的情况下，上海出台的《试行办法》不仅实现了对外开放的新突破，而且与深圳前海、福建平潭试点的同类措施相比，开放幅度更宽。一是将受惠的人员由香港会计专业人士扩大到了港澳会计专业人士；二是不仅允许港澳会计专业人士可以以合伙人身份在上海自贸试验区申请设立会计师事务所，而且还允许其加入已经设立于上海自贸试验区的会计师事务所并担任合伙人。这些突破有利于吸引更多的港澳会计专业人士前来开展业务，通过吸收借鉴其先进管理经验和理念，引导境内会计师事务所的转型发展。

《试行办法》施行后，财政部结合国内四个自贸区试点会计服务对外开放政策的改革经验与成果，于2015年11月和2016年5月，先后推动内地分别与香港、澳门特别行政区签署了《内地与香港<关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》和《内地与澳门<关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》，印发《关于大力支持香港澳门特别行政区会计专业人士担任内地会计师事务所合伙人有关问题的通知》（财会[2016]9号），允许符合条件的港澳会计专业人士在内地担任合伙制会计师事务所合伙人。

2017年8月20日，为进一步落实国务院“放管服”改革的有关要求，进一步转变政府职能，切实加强事中事后监管，促进注册会计师行业健康发展，财政部发布了新修订的《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号），明确允许取得中国注册会计师资格的境外人员担任境内会计师事务所合伙人（股东），同时针对现实中存在的担任合伙人（股东）的本国公民移居境外情况，对担任合伙人（股东）的境外人员及移居境外人员在境内居留时间做出同等要求，体现了国民待遇原则和面向国际、扩大开放的精神，有利于我国会计师事务所国际化发展，为中国企业“走出去”提供更多更好服务。自此，我国注册会计师行业全面放开外资限制，施行内外资国民同等待遇。

三、落实“证照分离”改革，打造更加便利营商环境

2015年12月，国务院正式批复同意上海市开展“证照分离”改革试点，对116个审批事项，按照“取消”“改备案”“告知承诺”“提高透明度”“强化准入监管”等五种方式进行改革。其中，“会计师事务所及其分支机构设立审批”和“中介机构从事会计代理记账业务审批”属于“提高透明度”审批改革事项，即要实现“简化办事流程，公开办事程序，办理过程公开透明、办理结果有明确预期”的改革效果。近五年来，上海市财政局在按照上海“证照分离”改革试点方案推进“会计师事务所及其分支机构设立审批”及“中介机构从事会计代理记账业务审批”两个行政审批事项“提高透明度”改革的基础上，根据《财政部关于修改<会计师事务所执业许可和监督管理办法>等2部部门规章的决定》（财政部令第97号）、《财政部关于修改<代理记账管理办法>等2部部门规章的决定》（财政部令第98号）的相关精神以及上海市行政审批“双减半”“一网通办”和“证照分离”全覆盖试点的具体要求，认真梳理会计服务行业行政审批事项现状，通过请示财政部、协调市区有关单位和部门等，进一步深化全市会计服务行业“证照分离”改革举措，做好政策衔接、督促落实等工作。

一是提高审批效率。经过几轮提质增效，目前上海已将会计师事务所执业许可审批时限由法定30个工作日内缩短至10个工作日；将境外会计师事务所在中国内地临时执业许可事项的审批时限从法定20个工作日缩短为8个工作日；将中介机构从事代理记账业务的审批时限从法定10个工作日缩短为0.5个工作日。

二是减少审批材料。按照“没有法律法规依据的证明材料一律不需提交，能够通过数据共享或网络核验的材料一律不需提交，能够通过电子证照库调取的证照一律不需提交”的原则，上海市财政局2019年将会计师事务所执业许可审批材料在原基础上减少一半，申请人无需再提交营业执照复印件、书面合伙协议或者股东共同制定的章程以及经营场所产权证明或者使用权证明复印件，改由审批部门通过部门信息共享获取，实现申请人实际提交材料平均减少一半。

三是做好政策衔接。为了方便申请人通过各种办事渠道获取审批相关信息，在改革之初，上海市财政局就将会计师事务所执业许可审批、境外会计师事务所在中国内地临时执业许可审批，以及中介机构从事代理记账业务审批等事项的办事指南统一进行了修改和完善，进一步优化审批服务。同时，针对由各区财政部门履职的代理记账资格审批、年度备案等事项还制定了统一业务标准，修订印发了上海市关于代理记账行业管理的配套实施办法，指导各区财政局在现有网上办理的基础上，进一步减少纸质申请材料，缩减审批时限。

四是加强事中事后监管。为了配套“证照分离”改革，2018年上海市财政局先后印发会计师事务所和代理记账机构事中事后综合监管措施，通过实施诚信管理、开展分类监管和风险监管、实施社会监督等具体措施，开展会计师事务所执业许可条件专项核查，探索建立会计师事务所诚信档案，强化对会计师事务所执业许可投诉举报的核查处理及日常管理；开发启用代理记账机构事中事后监管综合系统，加大对违规机构的处理处罚力度。

五是开展告知承诺试点。2020年，按照“证照分离”改革全覆盖试点要求，上海市财政局积极落实自贸区内会计师事务所分支机构设立审批实行告知承诺改革试点，印发本市代理记账行政审批改革试点方案，指导浦东新区财政局做好自贸区内代理记账行政审批“告知承诺”改革工作。值得一提的是，先行试点的浦东新区财政局在开展自贸区内代理记账机构行政审批“告知承诺”改革的同时，充分利用政务平台和信息化技术，通过“六个双”和“四个监管”、应用场景建设等创新的监管方式，改变了之前以事后监管为主、检查方式固定、没有分类监管的传统监管模式，建立了“监管要素标准化、监管方式智能化、监管流程闭环化”的全过程闭环监管体系，实现可视化、精准化、智能化监管，大大提升了监管效能。

回顾“十三五”以来的5年，按照财政部和上海市委、市政府的决策部署，上海市财政局紧紧围绕推进简政放权、放管结合、优化服务，通过支持自贸区建设、落实“证照分离”试点等改革举措，进一步提高会计服务行业行政许可事项的透明度和可预期性，有效激发会计服务市场创新创业活力，为全市乃至全国财政系统推进会计服务行业行政管理体制改革积累可复制推广的经验。下一步，上海市财政局将继续坚持问题导向，推动政府职能持续转变，进一步探索创新行业监管模式，为推动本市会计服务行业持续健康发展、更好服务本市经济社会发展和各项改革要求做出努力和贡献。