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中国财政 | 改革开放以来税制改革的简要回顾

时间：2024-02-20

作者： 中国人民大学财政金融学院肖乃夫中国法学会财税法学研究会刘佐

来源：《中国财政》2024年第3期

改革开放以来税制改革的简要回顾

中国人民大学财政金融学院肖乃夫中国法学会财税法学研究会刘佐

1978年12月，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议掀开了党和国家历史的新篇章。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入，我国的税制改革不断前进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看，45年来我国税制的改革进程大体可以划分为三个阶段：第一个阶段是1978年至1992年，即经济体制转轨时期，这是改革开放以后税制改革的起步阶段，以建立涉外税收制度为起点，继而实行了国营企业“利改税”和工商税制的全面改革。第二个阶段是1992年至2012年，即建立社会主义市场经济体制时期，这是改革开放以后税制改革全面展开的阶段，以1994年工商税制改革为突破口，逐步建立了适应社会主义市场经济体制需要的新税制。第三个阶段是2012年至今，进入中国特色社会主义新时代，全面深化税制改革，以增值税改革为突破口，初步建立了适应新时代要求的现代税收制度。

经济体制转轨初期的税制改革（1978年至1992年）

1978年至1992年，在中共十一届三中全会，中国共产党第十二次、第十三次全国代表大会，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议的指引下，我国实现了经济体制的初步转轨，即从社会主义计划经济转变为有计划的社会主义商品经济，税制也作了相应的改革。

（一）调查研究先行，涉外税收起步

1978年至1982年，中共十一届三中全会明确提出改革经济体制的任务；中共十二大进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在第七个五年计划期间（1986年—1990年）逐步推开。这一时期是税制改革的准备、起步时期，从思想、理论、组织和税制等方面为后来的改革做了大量的准备工作，打下了良好的基础，税制改革取得了改革开放以后的第一次重大突破。

在税制方面，财税部门自1978年底开始研究税制改革问题，先后提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初步设想和实施步骤，并确定为了配合贯彻对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。自1980年至1981年，第五届全国人民代表大会先后公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》。同时，对中外合资企业、外国企业和外国人沿用20世纪50年代制定的税收法规，继续征收工商统一税等税收。

在建立涉外税制的同时，财税部门深入研究税制改革问题，就改革工商税制和国营企业利润分配制度做了大量的调查和研究工作，并选择部分地区和企业试点。1981年，国务院批转了财政部报送的《关于改革工商税制的设想》。

1982年，国务院提交第五届全国人民代表大会第五次会议的《关于第六个五年计划的报告》提出了税制改革的任务，并得到了会议的批准。

（二）国营企业“利改税”和工商税制改革

20世纪80年代中期，我国提出发展有计划的社会主义商品经济，充分发挥税收等经济杠杆的作用。在所有制理论上，提出所有权与经营权分离，肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性和重要性，并将其分别写进了1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》、1987年中共十三大通过的报告和1988年第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》等一系列重要文献，从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论支撑和法律、政策依据。在此背景下，我国税制改革取得了改革开放以后的第二次重大突破。

作为国营企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，将新中国成立以后实行了三十多年的国营企业向政府上缴利润的制度改为缴纳企业所得税等税收的制度，并取得了初步的成功。

为了加快城市经济体制改革步伐，1984年10月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步改革和工商税制的全面改革，发布了《中华人民共和国产品税条例（草案）》《中华人民共和国增值税条例（草案）》《中华人民共和国营业税条例（草案）》《中华人民共和国国营企业所得税条例（草案）》等税收法规。

（三）规范立法，完善税制

1985年，第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。国务院据此陆续制定了《中华人民共和国进出口关税条例》《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》等税收法规。

1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并，制定了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。

至此，我国的税制设有37种税收，比1978年增加了24种，即产品税、增值税、盐税、特别消费税、烧油特别税、营业税、工商统一税、关税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。

1992年，我国的国内生产总值、财政收入和税收收入分别为27194.5亿元、3483.4亿元和3296.9亿元，分别为1978年的7.4倍（按照现价计算，下同）、3.1倍和6.3倍；税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为94.6%、12.2%，前者比1978年上升了48.7个百分点，后者比1978年下降了2个百分点。在税收收入中，商品税收入为2106.8亿元，占64％，比1978年下降了19.6个百分点；所得税收入为779.3亿元，占23.7%，比1978年上升了13.3个百分点；财产税收入为137.2亿元，占4.2%，比1978年上升了4个百分点；农业税、牧业税收入为86.3亿元，占2.6%，比1978年下降了2.9个百分点。

建立社会主义市场经济体制时期的税制改革（1992年至2012年）

1992年至2012年，我国逐步建立了社会主义市场经济体制，税制改革随之全面展开，取得了改革开放以后的第三次重大突破。

1992年10月，中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，要求加快经济改革步伐，深化分配制度改革，其中包括税制改革。

1993年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了税制改革的基本原则和主要内容。至当年12月底，国务院批准的工商税制改革的实施方案和有关税收法律、行政法规陆续公布，如《中华人民共和国个人所得税法》（修正）《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国企业所得税暂行条例》《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》等，均自1994年起实施。

至此，我国的税制设有25种税收，比1993年减少了12种，即增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城市房地产税、遗产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、证券交易税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、农业税和牧业税（其中遗产税、证券交易税没有立法开征）。

自1995年至2012年，根据中国共产党第十五次至第十七次全国代表大会和有关中央委员会全体会议的要求（特别是2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》），第九届至第十一届全国人民代表大会先后批准的中国国民经济和社会发展五年计划、规划纲要，同期全国人民代表大会常务委员会、国务院的立法规划、计划，继续完善税制，逐步基本实现了税制的城乡统一、内外统一：

（一）改革农业税制

2000年，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，逐步推进农村税费改革。2005年，全国人民代表大会常务委员会决定自2006年起取消农业税。自2005年至2006年，国务院先后取消了牧业税和屠宰税，对过去征收农业特产农业税的烟叶产品改征烟叶税。

（二）完善商品税制

1998年以后，经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续调整了消费税的部分税目、税率和计税方法。2000年，国务院公布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，自2001年起施行。为了适应加入世界贸易组织的需要，逐步降低了进口关税的税率，关税总水平从1992年的43.2%降至2010年的9.8%。2003年，国务院公布了新的关税条例，自2004年起施行。2008年，国务院修订了增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂行条例，初步实现了增值税从“生产型”向“消费型”的转变，结合成品油税费改革调整了消费税，自2009年起施行。自2012年起，经国务院批准，财政部、国家税务总局开始实施营业税改征增值税的试点。

（三）完善所得税制

自1999年至2011年，全国人民代表大会常务委员会先后5次修正个人所得税法，主要内容是调整储蓄存款利息征税的规定，工资、薪金等所得的扣除额和税率。2007年，全国人民代表大会将过去对内资企业和外资企业分别征收的所得税合并，制定了《中华人民共和国企业所得税法》，自2008年起施行。

（四）完善财产税制

1997年，国务院发布了《中华人民共和国契税暂行条例》，自当年10月起施行。2011年，国务院公布了《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》，自2012年起施行。2006年，国务院将对内征收的车船使用税与对外征收的车船使用牌照税合并为车船税，公布了《中华人民共和国车船税暂行条例》，自2007年起施行；2011年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国车船税法》，自2012年起施行。国务院自2006年至2009年先后修改了城镇土地使用税暂行条例和耕地占用税暂行条例，将对内征收的城镇土地使用税和耕地占用税改为内外统一征收，分别自2007年和2008年起施行；自2009年起取消了对外征收的城市房地产税，规定中外纳税人统一缴纳房产税。2011年，国务院修改了资源税暂行条例，自当年11月起施行。

此外，国务院于2008年宣布筵席税暂行条例失效，自2010年12月起将外商投资企业和外国企业纳入了城市维护建设税的纳税人的范围，自2013年起废止了固定资产投资方向调节税暂行条例。

至2013年，我国的税制设有18种税收，比2012年减少了7种，即增值税、消费税、车辆购置税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税和烟叶税。

2012年，我国的国内生产总值、财政收入和税收收入分别为538580亿元、117253.5亿元和100614.3亿元，分别为1993年的15.1倍、27倍和23.6倍；税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为85.8%和18.7%，前者比1993年下降了12个百分点，后者比1993年上升了6.8个百分点。在税收收入中，商品税收入为59659.5亿元，占57.8%，比1993年下降了13.6个百分点；所得税收入为30547.3亿元，占29.6%，比1993年上升了12.1个百分点；财产税收入为8707.4亿元，占8.4%，比1993年上升了5个百分点。

进入中国特色社会主义新时代以来的税制改革（2012年至2023年）

2012年11月中共十八大的召开，标志着中国特色社会主义新时代的开启，全面深化改革起步，税制改革随之逐步推进，并取得了一系列重要进展。

2013年11月，为了落实关于全面深化改革的战略部署，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了建立现代财政制度、落实税收法定原则和深化税收制度改革的要求，确定了税制改革的主要内容。中共十九大、二十大先后提出继续深化税制改革的要求。

根据2015年中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、2020年中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中关于税制改革的要求，2016年召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议、2021年召开的第十三届全国人民代表大会第四次会议先后批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中分别提出了税制改革的任务。同期全国人民代表大会常务委员会、国务院制定的立法规划、计划，也提出了相应的税收立法任务。

这一时期深化税制改革已经采取的主要措施如下：

（一）完善商品税制

在营业税改征增值税方面，自2013年起，经国务院批准，财政部、国家税务总局继续逐步扩大试点；自2016年5月起全面试点；2017年，国务院废止了营业税暂行条例，修改了增值税暂行条例。此外，调整了增值税的税率、征收率，统一了小规模纳税人的标准。在消费税方面，经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续调整了部分税目、税率。在关税方面，继续完善进出口关税政策和制度，关税总水平逐渐降低到7.3%。2018年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国车辆购置税法》，自2019年7月起施行。此外，《中华人民共和国增值税法（草案）》《中华人民共和国关税法（草案）》已经先后由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审议。

（二）完善所得税制

在企业所得税方面，2017年和2018年，全国人民代表大会常务委员会先后修改了企业所得税法的部分条款。经国务院批准，财政部、国家税务总局等单位陆续联合作出了关于部分重点行业实行固定资产加速折旧的规定，2019年以后适用范围扩大到全部制造业；逐步提高企业研究开发费用税前加计扣除比例的规定；购进单位价值不超过500万元的设备、器具允许一次性扣除的规定；提高职工教育经费支出扣除比例的规定；小微企业减征企业所得税的规定，而且减征的范围和力度逐步扩大。

在个人所得税方面，2018年，全国人民代表大会常务委员会第七次修正个人所得税法，主要内容是调整居民个人、非居民个人的划分标准，将部分所得合并为综合所得征税，调整部分税前扣除规定和税率，完善征收管理方面的规定，自2019年起全面实施，近两年国务院陆续采取了新的减税措施。此外，经国务院批准，财政部、国家税务总局等单位陆续联合作出了关于上市公司股息、红利差别化，完善股权激励和技术入股，科技人员取得职务科技成果转化现金奖励等相关的个人所得税规定。

（三）完善财产税制

2016年，根据中共中央、国务院的部署，财政部、国家税务总局发出了《关于全面推进资源税改革的通知》，主要内容是扩大资源税的征税范围和从价计税方法的适用范围，自当年7月起实施。2019年，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月起施行。2017年、2018年和2020年，全国人民代表大会常务委员会先后通过《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国契税法》，分别自2018年7月、2019年9月和2021年9月起施行。2021年，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，试点的具体办法及其实施细则将分别由国务院和试点地区人民政府制定。

此外，2016年、2017年、2020年和2021年，全国人民代表大会常务委员会先后通过了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国烟叶税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》《中华人民共和国印花税法》，分别自2018年1月、7月和2021年9月、2022年7月起施行。

至2024年，我国的税制设有18种税收，即增值税、消费税、车辆购置税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税、环境保护税和烟叶税。

2022年，我国的国内生产总值、财政收入和税收收入分别为1204724亿元、203649.3亿元和166620.1亿元，分别为2012年的2.2倍、1.7倍和1.7倍；税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为81.5%、13.8%，分别比2012年下降了4.3、4.9个百分点。在税收收入中，商品税收入为74411.9亿元，占44.7%，比2012年下降了13.1个百分点；所得税收入为64967.4亿元，占39%，比2012年上升了9.4个百分点；财产税收入为17380.2亿元，占10.4%，比2012年上升了2个百分点。

通过上述改革，我国的税制不断简化、规范，税负更加公平并明显下降，税收的宏观调控作用进一步增强，在促进经济持续稳步增长的基础上实现了税收收入的持续稳步增长，有力地支持了财政高质量发展和中国式现代化推进。

责任编辑：吕怡慧

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