不断优化税制结构  提升财政治理效能

中国社会科学院  闫坤 山东社会科学院  杨远旭

全国财政工作会议提出要“积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革”，强调要“优化税制结构”。税制结构作为国家制度目标在税收领域的反映，其调整与优化对实现高质量发展、推进中国式现代化具有重要意义。自1994年税制改革以来，我国税收制度经过了系统性改革与完善，特别是十八届三中全会以来，税收制度改革纵深发展，现代税收制度基本建立。在此基础上，立足中国式现代化的目标任务，新一轮财税体制改革必将要在进一步完善税制基础上优化税制结构，以提升财政治理效能。

1994年的税制改革确立了以增值税为核心，消费税、营业税、关税等相互协调配套的流转税制，奠定了我国现行税收制度的基本框架，初步建立起与社会主义市场经济相适应的税制结构。进入21世纪，进一步适应社会主义市场经济发展的需要，又对税收制度进行了一系列调整与完善，包括取消农业税、统一内外税制、增值税转型试点与改革、成品油税费改革、营业税改征增值税试点等。党的十八大以来，财税体制改革纵深推进，全面实行“营改增”并不断简并税率结构、建立完善留抵退税制度，建立综合与分类相结合的个人所得税制，不断优化消费税征收范围与税率，全面推开资源税从价计征改革并开展水资源税改革试点，开征环境保护税等。目前，我国已初步建立了现代税收制度，税收在筹集财政收入、调节经济运行方面的作用显著提升，为国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。

（一）税制设计目标总体实现

我国税收制度设计遵循财政、效率、公平与适度四原则。就财政原则而言，以流转税和所得税为主体的税制结构，保证了税收收入随着国民经济的发展而稳定增长。税收收入从1994年的4871.29亿元跃升至2022年的166620.10亿元，年均增长13.4%。就效率原则而言，适应社会主义市场经济体制发展，不断对税制制度进行适应性调整，减少税收对资源配置的扭曲，促进经济行为合理化。以收入流量为主的征税模式同时也降低了税收征纳成本，提高了征管效率。就公平原则而言，税制设计基本体现一视同仁和量能负担目标，特定的税收优惠或附加扣除也进一步彰显社会公平。但受限于间接税占比高、直接税占比低的税制结构，税制总体累退性较为明显。就适度原则而言，税收收入占财政收入八成以上，充分保证了公共支出需要，同时宏观税负也保持适度水平。1994—2022年，我国宏观税负水平（税收收入/国内生产总值）平均为16.6%，2022年宏观税负为13.8%。

（二）税收收入结构持续优化

间接税比重持续下降，直接税比重持续上升。此处将企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船税和车辆购置税6个税种视为直接税，增值税等其他12个税种视为间接税。1994年，直接税占比18.3%，间接税占比约81.7%；2022年，直接税占比40.2%，间接税占比59.8%。从主要税种来看，企业所得税占税收收入比重从1994年的13.8%上升至2022年的26.2%，上升12.4个百分点。个人所得税比重从1999年的3.9%上升至2022年的8.9%，上升5个百分点。增值税和营业税作为间接税的主要税种，两者合计占税收收入比重从1994年的58.1%下降至2022年的30.8%，下降27.3个百分点。

（三）税制的系统协调性不断增强

税制结构不仅指税收收入结构，更为重要的是不同税种在税收目标和税收功能上的协调配合。流转类税方面，增值税作为我国第一大税种，其在有效筹集财政收入的同时，以发挥税收中性、优化资源配置为主要导向。消费税相当于在增值税普遍征收基础上对特定产品叠加一道“附加税”，以此来调节产品结构、引导健康合理消费的方向。所得类税方面，我国企业所得税和个人所得税合计占税收收入比重已逾三成，在稳定宏观经济和调节收入分配中发挥了重要作用，但从国际比较来看，我国个人所得税规模仍有较大提升空间。财产类税方面，我国现行财产税体系尚不完善，主要包括房产税、契税、城镇土地使用税等，在我国税收收入中占比尚小，在筹集财政收入和调节收入分配方面作用不足。资源类税方面，资源税、烟叶税和环境保护税等在引导资源节约与环境保护、促进绿色发展方面发挥了重要作用。此外，印花税、城市维护建设税等针对特定行为目的征税，“寓限于征”，辅助调节经济社会生活。由此可见，我国税种设置相对齐全，各税种在功能上各尽其用，略有不足的是财产类税种设置还不够完善。

新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。围绕解决社会主要矛盾，税制结构调整必须兼顾效率与公平两大目标，即坚持发展与共享的统一，而关键路径则是推动高质量发展和实现全体人民共同富裕，这也是中国式现代化的本质要求。在高质量发展和共同富裕的战略导向下，税收促进资源合理配置和促进收入公平分配的功能作用更加凸显。

（一）适当提高直接税比重，增强税收调节收入分配功能

财政作为国家治理的基础和重要支柱，应在调节收入分配中发挥重要作用，但实际作用效果不够理想。我国与OECD国家的市场收入基尼系数相差不大，均在0.46—0.48左右，而经过税收和转移支付调节以后，OECD国家基尼系数普遍下降到0.3左右，而我国基尼系数仍保持在0.46—0.47的高位。我国财政再分配能力明显不足，必须“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。税收是再分配的主要工具手段，其中直接税是调节收入分配的主导力量。然而，由于我国直接税占比较低，间接税占比较高，导致整体税制呈现一定程度的累退性，对改善收入分配贡献不足。就提高直接税比重而言，企业所得税提高空间有限，财产类税收规模尚小，重点应落在完善个人所得税制度，党的二十大报告也曾对其单独强调。

（二）鼓励创新，优化资源配置，增强税制对高质量发展的支撑

实现高质量发展，重在科技创新和提高资源配置效率。创新在我国现代化建设全局中居于核心地位，是实现高质量发展的动力源泉。实现高质量发展，需要更加关注创新要素的作用，加强税制对创新发展的激励作用，加大税收对科技创新的支持力度，要积极引导市场主体投入基础研究和产品研发、支持传统产业转型升级、支持创新企业孕育孵化与做大做强，形成供给侧创新激励。提高资源配置效率是实现高质量发展的应有之义，这要求税收尽可能减少对市场的扭曲，保证市场经济主体的活力。在宏观层面重在完善政府间税收收入分配机制，规范地方税收优惠政策，避免地方为税收而竞争，人为地造成市场分割；在微观层面重在减少商品和服务的差别税率，公平企业间的税负，激活市场主体活力。此外，要完善绿色税制，促进资源合理利用，引导经济实现绿色发展。

（三）逐步健全地方税体系，缓解地方财政收支矛盾

近年来，地方财政收支矛盾凸显，财政运行处于“紧平衡”状态，迫切需要进一步健全地方税体系。增值税在中央和地方间“五五分成”之后，我国实际形成了以共享税为主的收入划分模式。2022年，增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税占全部税收收入的近七成，三大税种中央分享部分约占中央全部税收收入的70.9%，地方分享部分约占地方全部税收收入的60.3%。然而，将增值税划分为共享税“五五分成”，只是在地方主体税种缺失情况下，维持财力分配格局稳定的妥协之举。从国际经验来看，增值税普遍是中央税，分享必然会造成地区间税收竞争，加剧税收与税源背离的问题。从税种属性来看，增值税长期作为共享税并非长久之计。健全地方税体系，需要进一步完善收入共享模式，形成稳定的地方自有收入，辅之赋予地方税收管理权。

优化税制结构的根本目的在于最大程度实现“公平”与“效率”的平衡。直接税税负不易转嫁，其占比高有利于公平收入分配；间接税税负容易转嫁，对生产决定影响小，其占比高有利于减少效率损失。优化税制结构，要以税制建设为载体，通过不同税种的科学设计和合理搭配，实现两大目标的平衡。

（一）增强税制调节收入分配的作用

一是完善综合与分类相结合的个人所得税制度。当前，“小综合”的现状难以实现对劳动所得和资本所得同等课税，在当前财产分配差距扩大成为收入差距扩大的主要推动因素的情况下，个人所得税的收入分配功能大打折扣。因此，要进一步将经营所得及利息、股息、红利所得等财产性收入纳入综合征收范围，并通过加强对高收入行业和高收入群体的税收监管，增强个人所得税收入调节功能；同时，可考虑增加专项附加扣除项目，合理设置扣除额度，以减轻中低收入群体的负担。

二是结构性调整增值税税负。现行税制中，增值税由于累退性和规模大的特点，不利于改善收入分配，但在现有经济发展条件下，其在筹集财政收入、稳定财政状况方面起着不可替代的作用。为减少增值税的累退性影响，可考虑将减税效应向低收入群体倾斜，对他们消费中占比较高的食品、衣服等生活必需品采取增值税零税率；对影响其生活成本的电力、自来水和热力等，在保证基本税率不变的前提下，允许其以较低税率缴纳。

三是长期范围内逐步增加财产税的规模。流转税和所得税重点对财富流量征税，财产税触及财富存量。与西方国家相比，我国税制再分配功能较弱的重要原因就是财产税比重太小。因此，应加快研究房地产税，增强税制的再分配功能，也可部分缓解地方财政压力。

（二）进一步增强税制的“效率”属性

一是结合当前最新消费方向，调整消费税征税范围和税率。我国已将电子烟纳入征税范围，未来可考虑将奢侈消费方面的高档艺术品、私人飞机、高档服务，环保方面的塑料制品纳入征收范围，以引导合理消费、环保消费。

二是突出增值税税收中性，减少对经济活动的干预。增值税因其税收中性特点而受到世界各国的青睐，但税收中性的发挥要以统一税率和环环抵扣为前提。因此，要积极推进增值税“三档并两档”改革，拓宽延长增值税抵扣链条，以最大程度优化资源配置。

三是协调税制建设与税收优惠，加强对创新的支持力度。当前，我国税收对于创新的支持多以税收优惠的形式进行，在基础税制设计中少有对创新的鼓励。例如，可借鉴国外资本利得税经验做法，区分持股时间长短，对长期股权投资适用较低的税率。此外，要提高税收优惠精确性，由支持“创新主体”向支持“创新行为”转变。

（三）加快地方税体系建设

在地方税体系建设中，社会各界对房地产税寄予厚望，然而其开征难度和复杂度较大，立法及推动过程也较为谨慎，需要等待合适的政策时机。按照中央与地方收入划分改革方案，下一步值得期待的应是推动消费税后移征税环节并下放地方，来补充地方税收收入来源，充实地方自主收入。长期来看，在地方税体系相对完善之后，可考虑将增值税全部划为中央税，以避免税收竞争，维护全国市场统一。