聚焦功能发挥和价值实现  加强数据资产高质量管理

中国财政科学研究院  谭静

一是数据资产的内涵属性要回归市场化主导推动的数据资产化形成过程。随着数字经济的快速发展和数字政府建设的加快推进，理论研究、政策制定、实践探索不断推进。但是数据、数据资源、数据要素、数据产品、数据资产等概念存在混淆混用、概念不清、边界模糊、标准不清等问题。对于数据资产的认识，首先要回到资产的形成性特点上，“资产不是生而为资产”，需要一个形成过程。数据资产的形成本质上是数据资源资产化的过程，就像自然资源的资产化，有赖于一个“以市场为主导”的开发利用、授权运营及交易机制。基于此，并非所有数据都可以转化为资产，资产化形成的数据资产具备一般资产形态的可流通性、可交易性、可增值性、价值可评估等经济属性。数据资产又不同于其他类型的资产形态，具有较强的可复制性和非排他性，公共领域的数据资产还具有较强的公共性和社会性。《指导意见》明确提出了数据的“资产属性”，并基于数据资产尤其是公共数据资产的内涵和多重属性创新治理模式和管理机制。根据《指导意见》，经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的各级党政机关、企事业单位将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，应当作为公共数据资产纳入资产管理范畴。把数据作为资产进行管理和价值创造既是美英等发达国家的通行做法，也是我国数字经济发展的必然趋势。《指导意见》重点对公共数据的资产属性和纳入资产监管进行了明确规定，为非公共数据资产纳入相关主体的资产管理框架提供了重要参考。

二是深刻认识数据资产的综合价值创造功能。数据源于不同主体的经济行为和管理行为，通过合规、高效地流通、开发、利用，既可以更好地发挥数据服务支撑决策的重要功能，又可以按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，经授权后被开发利用，创造更大经济价值和社会价值。数据资产的“价值创造功能”已经得到实践的检验，浙江、福建等地以及公安、自然资源、气象等部门的公共数据价值创造成效逐步显现。数据资产应当纳入国家财政治理的大框架，切实发挥数据资产强大的价值创造功能，与各类资源资产资金形成高度统筹，助力高质量发展目标的实现。

一是明确数据资产管理的核心目标是价值创造。把数据作为资产加强管理的核心目标是充分释放数据资产价值。《指导意见》对加强数据资产管理总体目标规定中，核心主线是“不断提升和丰富数据资产经济价值和社会价值”“有效释放公共数据价值”。如何释放数据资产价值，切实发挥数据价值创造功能，需要通过健全数据资产管理制度，促进数据资产合规高效流通使用，构建共治共享的数据资产管理格局。从加强监管角度看，首先要解决数据资产的登记问题。为此，《指导意见》规定：“相关部门结合国家有关数据目录工作要求，按照资产管理相关要求，组织梳理统计本系统、本行业符合数据资产范围和确认要求的公共数据资产目录清单，登记数据资产卡片，暂不具备确认登记条件的可先纳入资产备查簿”。在关于加强数据资产管理的诸多探讨中，“数据资产入账入表”问题被高度关注。事实上，数据作为一种资产应当被规范管理和数据作为一种资产是否以及如何被确认计量、入账入表是相互关联的，但属于两个层面的问题。数据资产尤其是公共数据资产应当首先纳入资产监管框架，再根据实际不断完善相关会计制度、健全会计核算办法，积极稳妥并实事求是地推进“入账入表”工作，数据资产“入账入表”是推进数据资产资本化的重要条件和关键步骤。

二是以产权为纽带健全授权运营与收益分享机制。数据资产化的实现离不开高水平的社会主义市场经济体制，依赖于数据要素市场化配置综合改革的不断深化。产权是社会主义市场经济的重要基石，是数据资产化的核心纽带。《指导意见》淡化数据所有权归属，强化产权纽带作用，坚持数据资源持有权、加工使用权、产品经营权“三权分置”的中国特色数据资产产权制度框架，探索构建分级分类授权运营机制。《指导意见》的重点和亮点是针对公共数据资产的授权运营提出了明确思路和具体路径。在确保数据安全和可追溯前提下，公共管理和服务机构可以依法依规授权专业化运营主体在授权范围内进行数据资产的开发利用及价值再造，积极推动公共数据资产向区域或国家级大数据平台和交易平台汇聚。此外，尊重数据资产的特点及运营规律，探索建立“谁投入、谁贡献、谁受益”的收益分享机制。针对公共数据资产的开发利用及收益分配，要支持用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用，有偿使用的收益分享比例尊重授权许可的约定。为避免公共数据授权运营过程中可能出现的过度逐利倾向，避免偏离公共治理目标，《指导意见》明确规定“在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免向社会公众转嫁不合理成本。”当然，不论是公共数据资产授权使用过程中形成的非税收入，还是运营公共数据资产的国家出资运营主体所形成的国有资本收益，都要依法依规纳入政府预算进行管理。

三是围绕价值创造全链条构建全过程管理机制。数据资产价值释放和数据创造价值的过程涉及数据从生成、使用、运营到销毁处置的全链条。《指导意见》本着“权责清晰、过程透明、风险可控”的原则，基于授权链条明确了数据资产持有或控制、运营等相关主体的权责利，围绕数据资产全过程管理落实相关主体责任；构建了包括数据资产的合规使用、动态运维、开发利用、高效流通、价值复用、销毁处置的全过程闭环管理体系，依托闭环管理体系推动实现数据资产在流动流通中安全使用、保值增值；数据资产的全过程管理离不开扎实有效的基础管理制度支撑，《指导意见》明确规定了包括资产清单制度、账卡制度、标准体系、价值评估、过程监测、信息披露和报告在内的基础管理制度，为数据资产的全过程高质效管理奠定了坚实基础。

数据资产的效益性逐渐彰显，在改善企业资产负债结构、涵养数字经济时代新税源、多渠道增加财政收入等方面将发挥积极作用。当然，与其他资产形态相比，数据资产的潜在风险隐患更加隐蔽、复杂且风险波及面广、影响大，既涉及数据本身的泄露流失风险、个人隐私安全侵犯风险，也涉及数据开发利用过程中可能产生的连带应用风险。因此，不论是数据资产规范管理，还是数据资产的授权运营，绝不是“以登记代管理”“一授了之”，全过程全链条上的各有关主体要形成共同责任意识，以高度共治的理念构建数据资产安全的管理屏障。要把统筹高质量发展和高水平安全的理念贯穿数据资产管理的全过程全链条。《指导意见》把“确保安全与合规利用相结合”作为首要原则，把数据资产各权利主体提升安全保护能力、完善全流程合规管理、强化全过程风险可控、构建公共数据资产安全可信运营环境、严防数据资产销毁处置过程中的法律和安全风险、强化数据资产应急管理、严防数据资产价值应用风险等要求贯穿全过程、全链条，有利于保障数据资产在安全前提下的价值释放。在推进公共数据资产化的过程中，要严防把公共数据授权运营异化为政府融资工具，打着“数据财政”的名义虚增公共数据资产价值，进而虚增政府或国企资产规模，变相增加地方政府或国企债务。为此要针对数据资产管理和数据资产授权运营提升信息披露质量、加大财会监督力度、强化审计监督、加强内部控制和风险管理。

《指导意见》的出台为数据资产的规范管理提供了顶层设计、基本遵循和政策依据。加强数据资产管理源于地方实践和创新，推动《指导意见》的有效实施需要本着“以进促稳”的总基调，以“鼓励创新”为导向支持有条件的地方、行业和企业先行先试，在数据资产尤其是公共数据资产的标准制定、技术机制创新等方面积极探索。通过加大政策和资金资源支持力度，健全跨层级跨区域跨部门联动协同机制，构建鼓励创新的容错机制和创新生态。