政府采购中如何认定虚假材料

湖南省财政厅

【基本案情】

2019年9月19日，A公司不服某政府采购项目评审结果，向B市公共资源交易中心提出质疑，质疑事项包括：要求查实C公司获奖证书、资质信誉真实性。B市公共资源交易中心回复A公司，称其质疑不成立，维持原评审结果。A公司不服，向B市财政局提起投诉。投诉事项为：B市公共资源交易中心和评委专家没有认真检查并复核C公司在投标文件中提供证书的真实性。

2019年10月22日，B市财政局受理投诉后，向C公司作出《政府采购投诉答复通知书》，要求其在5个工作日内就投诉事项作出书面说明。C公司向B市财政局作出《关于政府采购投诉事项的书面说明》，就认证证书取得情况等问题进行说明，并附在香港注册的UKAS某宝体系认证（中国）有限公司（以下简称某宝公司）出具的证明，该证明称C公司委托其认证的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书合法有效，均可在中国某体系认证网网站查询真伪。2019年11月4日，B市财政局向某宝公司发出《B市财政局关于协助核实有关情况的函》，请某宝公司协助明确：一是C公司在投标文件中提供的环境管理体系认证证书及职业健康安全管理体系认证证书是否为其授予，是否真实并在有效期内，如确为其颁发请提供复印件；二是环境管理体系认证证书及职业健康安全管理体系认证证书是否为国家认证认可监管委员会认可有效的认证证书；三是提供其有权进行认证并颁发证书的依据。

2019年11月5日，B市财政局向国家市场监督管理总局认证监督管理司发出《B市财政局关于协助核实有关情况的函》，函请认证监督管理司协助调查：一是某宝公司是否已取得认证机构资质，获准从事环境体系认证和职业健康安全管理体系认证；二是某宝公司授予C公司的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书是否合法有效；三是提供“环境管理体系认证”“职业健康安全管理体系认证”的相关政策依据及标准。2019年11月19日，B市财政局向B市市场监督管理局发出《B市财政局关于协助核实有关情况的函》，函请B市市场监督管理局协助明确：一是某宝公司的商事登记信息；二是某宝公司是否已取得认证机构资质，获准从事环境体系认证和职业健康安全管理体系认证；三是如该公司为境外注册机构，该公司授予的证书是否合法有效。11月22日，B市市场监督管理局作出《B市市场监督管理局关于协助核实相关认证信息的复函》，回复B市财政局，某宝公司未在该局注册，也未在该局登记设立常驻代表机构，未在市场监管总局“认证行政监管系统”认证机构名录查询到某宝公司相关信息；亦未查询到相关证书信息。

2019年11月22日，B市财政局向国家市场监督管理总局认证监督管理司提交《政府信息公开申请书》及《政府信息公开申请表》，申请公开依法取得认证机构资质的企业名录。12月11日，国家市场监督管理总局政府信息公开办公室向B市财政局作出《政府信息公开答复书》，答复B市财政局，某宝公司不是经认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。

2020年1月10日，B市财政局作出《政府采购投诉处理决定书》,认定A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据。经原评审委员会协助处理投诉，相应扣除C公司的环境管理体系、职业健康安全管理体系认证证书原评审得分后，C公司总得分由93.27分变更为91.27分，第二中标候选人得分为86.83分，本项目评审推荐结果不变，并不影响采购结果,决定继续开展涉案项目采购活动。A公司不服投诉处理决定，经复议维持后，向法院提起诉讼。本案经一、二审，终审法院维持了一审法院驳回A公司诉讼请求的判决。

【焦点问题】

本案双方争议焦点为：B市财政局在处理该投诉事项时，对C公司提交的竞标材料为虚假材料以及足以影响投标结果等事项，是否尽到了审查义务并作出合理处理。

A公司认为“B市财政局作为长期监管政府采购活动的行政机关，应当知悉香港公司注册登记网站查询及公司命名规则，但是其从未对某宝公司登记情况进行查询或者请香港公司注册机关协助调查，也未要求某宝公司提供，明显怠于履行调查职责”。

终审法院审查了A公司上诉提出的C公司在涉案项目招标过程中提交虚假认证材料、B市财政局未尽到审查义务的问题。经审查，根据《B市市场监督管理局关于协助核实相关认证信息的复函》、国家市场监督管理总局政府信息公开办公室《政府信息公开答复书》、某宝公司出具的《证明》，可证实C公司提交的《环境管理体系认证证书》和《职业健康安全管理体系认证证书》等投标文件确为某宝公司颁发，某宝公司系未经国家认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。但是，暂无证据证明C公司存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。故B市财政局作出被诉投诉处理决定，认定A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据，并根据涉案项目招标文件扣除C公司相应评审项目分数，已依法履行监管法定职责，并无不当。

【案例评析】

财政部门在处理、调查“虚假材料”的投诉事项时，应如何尽到充分审查义务呢？

首先，财政部门对政府采购投诉的合理审查范围、取证手段仅限于作为政府采购监督管理部门的法定职责，财政部门应当依照法定程序和方式开展调查。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”，及《政府采购质疑和投诉办法》第二十三条第一、二款“财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。财政部门可以根据法律、法规规定或者职责权限，委托相关单位或者第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定”之规定，财政部门对政府采购活动履行监督管理职责，处理投诉事项可采用书面审查、调查取证或组织质证，委托相关单位或第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定等调查方式。本案中，B市财政局通过向C公司、某宝公司的调查，查实C公司投标文件中提交的《环境管理体系认证证书》和《职业健康安全管理体系认证证书》为某宝公司颁发。又通过多方函询以及政府信息公开等调查手段，查实某宝公司系未经国家认监委批准的认证机构，其出具的案涉证书亦无法查询。法院认可B市财政局展开的调查符合法律规定。一审法院认为，某宝公司是否为虚假公司并非B市财政局的审查职责。二审法院认为其已依法履行了监管法定职责。

其次，财政部门处理投诉事项应基于客观事实并充分查证。根据《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条“投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动”之规定可知，只有经查证属实的证据，才能作为认定投诉事项成立的根据。关于虚假材料的认定，需结合相关证据材料和有关篡改、伪造或变造事实以及行为的目的性、危害后果等进行综合判断。本案中，B市财政局基于调查所获的现有证据仅能证明C公司投标所用的认证证书无效，暂无证据证明C公司存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。故B市财政局认定A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据，并根据涉案项目招标文件扣除C公司相应评审项目分数，得到了法院的支持。