进一步完善国有资产管理体系的方向

北京工商大学商学院 谢志华  邵东伟

完善国有资产管理体系首先是从摸清家底、夯实责任开始。通过摸清家底全面掌握整个行政事业单位国有资产的明细和数量，这是完善国有资产管理体系的起点和基础，只有国有资产管理的对象也就是国有资产的种类清晰、数量准确，才能确保国有资产的安全。而国有资产的安全是国有资产管理体系的底线目标，不仅要摸清家底，而且要在此基础上明确国有资产的实物负责主体，也就是国有资产的实物负责制，才能确保国有资产实现持续的种类清晰和数量真实可靠。

在国有资产实物种类清晰界定和数量真实可靠的基础上，还必须要进一步将国有资产的数量管理提升至质量管理的水平。国有资产的质量管理是针对国有资产实物的属性进行的，国有资产实物的属性包括使用价值和新旧程度。使用价值是针对某一行政事业单位的国有资产的在用状况而言的，主要包括在用、不需用、不能用三种类型。这种区分一方面有助于从质量上进一步摸清国有资产数量的真实性，同时也能搞清楚国有资产的在用状态，对于不能用的资产应进行调账，对于不需用的资产则可以通过国有资产管理交易平台进行再配置。国有资产的新旧程度涉及到物理磨损和精神磨损，物理磨损是由于摩擦、腐蚀、自然力等原因形成的国有资产发生的磨损。而精神磨损是指由于劳动生产率的提高、科学技术的进步而形成的国有资产继续使用不经济而形成的磨损。只有通过分析判断国有资产的新旧程度才能真正搞清国有资产的实际质量，从而确定国有资产的实际价值。

摸清家底、夯实责任主要是从实物也就是使用价值视角进行的。在市场经济条件下，国有资产作为一种商品不仅具有使用价值，也具有价值，国有资产在购进时通常是按照市场定价的原则来确定其价值，国有资产在出售时也必须要按照市场价值进行定价。所以，任何国有资产既具有实物上的使用价值，也具有市场价值，完善国有资产管理体系就必须在加强实物管理的基础上，提升其价值管理的水平。一方面，国有资产的购建要货比三家，尽可能实现成本最低、质量最好，使其发挥的使用价值最大；另一方面，国有资产在使用过程中要及时准确的预期国有资产市场价值的变化，对国有资产进行精准估值，既使得国有资产的账面价值反映能够真实可靠，又能为国有资产在其内部的配置和外部的交易提供依据。国有资产的使用也需要逐步实现有偿占用，国有资产的有偿占用必然涉及确定占用费率的多少，这也需要参照市场同类资产的占用费率予以确定。再者，要实现国有资产与市场之间的联动，通过市场调节国有资产余缺形成价值增值，通过市场价格变动的合理预期实现国有资产购销价格的期限匹配，进而形成价值增值，最终使得国有资产既能满足公共服务的需要，又能实现市场成本最低和市场价值最大。

在摸清家底、夯实责任的基础上，进一步要求提高国有资产的使用效率。对国有资产使用效率的管理，首先就是要清退不需用国有资产，变不用为在用，使一切国有资产都处于在用的状态，然后使一切在用的国有资产能够处于满负荷的运行状态，也就是达到国有资产设计的功能效用的标准。虽然任何国有资产的使用不只是为效率而效率，但最终要通过使用效率的提高，更好地实现履行政府公共责任的目标，这意味着国有资产既要充分地使用起来，又要使用好。现实中确实还存在重国有资产的使用效率，轻国有资产使用的产出效果的问题，正因如此，财政部门提出了对各项国有资产进行预算绩效管理的要求，审计部门也对其进行预算绩效审计，其目的无非就是要强化国有资产预算的产出目标，也就是预算绩效目标。由于行政事业单位各自履行政府的公共责任并不相同，各行政事业单位的预算绩效目标也不相同，进而决定了各自使用的国有资产的预算绩效目标不尽相同，不像国有企业的国有资产的使用最终是要实现企业价值最大化。因此，对于行政事业单位国有资产绩效目标的管理，关键是如何确定绩效目标，这既包括各行政事业单位全部国有资产使用的绩效目标，也包括各项国有资产使用的绩效目标。整体上说，政府公共预算是“钱跟着事走”，这里的“事”就是各种公共服务项目，只有先确定公共服务项目才能确定需要的资产，而购建资产就需要预算资金。预算资金的多少不仅与资产的使用效率相关，更是与这些资产使用后所要实现的公共服务目标相关。所以，国有资产管理在实现其使用效率不断提高的基础上，要进一步拓展至绩效目标实现的管理上。

摸清家底、夯实责任，主要目的在于保证国有资产的安全，既要防止国有资产被侵吞和流失，也要防止国有资产无人管理而形成自然损坏损失，这当然是国有资产管理的底线要求。一旦国有资产投入使用，就不能仅仅只是停留在实现安全性的要求上，必须要对整个国有资产的运行维护进行深度和精细化管理。

就国有资产的运行管理而言，在确保单项国有资产的使用效率达到和超过设计标准的基础上，更需要实现所有国有资产运行的协同效率，主要表现为：国有资产的购建规模和购建结构必须与担负的公共服务责任或提供的公共服务产品高度一致；在行政事业单位内部，根据各个部门、岗位所担负的任务及其变化，实时地调配各项国有资产，以满足各自的需要；伴随公共服务责任或提供的公共服务产品的变化，及时地调整在用国有资产的规模和结构；根据行政事业单位内部各部门、岗位绩效目标完成的好坏，相机调整各自使用的国有资产的规模和结构。

就国有资产的维护管理而言，从国际经验看就是在资产运营过程中，通过进行预防性和修复性的服务和维护管理，确保资产处于正常运行和良好状态，从而实现资产运行的可靠性和持续性。可见，资产的维护管理既可以保证资产运行的稳定性，从而提高资产运行的效率和质量，也可以保证资产使用的持续性，从而延长资产的使用寿命。从这个意义出发，资产的维护管理成为了资产本身使用效率提高的决定因素，也是实现资产使用的产出目标的关键影响因素。国有资产管理要实现高质高效的运营，更好地实现预算绩效目标，就必须要进一步强化运维的精细化管理。

在摸清家底、夯实责任后，也相继开始按照一定期间对国有资产的管理状况进行监督和考核评价，并追究有关管理主体对国有资产管理履职不到位的责任，这对于强化国有资产的管理责任发挥了重要作用，也有效地抑制了各种国有资产流失的行为和有助于提高国有资产的使用效率。尽管如此，这种定期的事后监督和考核评价的机制也还会存在“亡羊补牢已经晚也”的可能。如果过程控制就能自动实现结果，考核评价也就不再重要，换言之，也就是过程控制比结果的监督和考核评价更有必要。

国有资产的过程控制是与国有资产运行和管理的全过程有机融合在一起的，国有资产的管理过程包括国有资产的购建计划和预算、国有资产的购建及其预算执行、国有资产的运营和维修养护、国有资产的报废清理、国有资产的退出变卖、国有资产运营效果的考核和评价，在这个管理过程中的每一个环节都有必要按照科学合理的标准进行有效的控制。具体来讲，国有资产的购建计划和预算必须要满足公共服务的需要；国有资产的购建及其预算执行既要按照购建计划和预算严格执行，也必须要遵循规定的购建程序；国有资产的运营要确保公共服务目标的最终实现，维修养护也必须要事前预算、过程控制；国有资产的报废清理、退出变卖都必须要事先计划，并按设定程序进行；国有资产运营效果的考核和评价既要有考核评价的标准，也要有考核评价的程序。不难看出，过程控制就是要强化管理过程的每一个环节的控制标准和控制程序，以标准和具有制衡性的程序自动实现控制。

现行的国有资产管理大都具有期间性的特征，一旦国有资产购建后就会根据会计期间对国有资产进行清查盘点、账实核对和考核评价。由于国有资产的资产特征使这种管理主要具有时点性，也就是具有静态管理的特征。国有资产在静态管理的基础上，最终要实现动态管理，动态管理包括连续性管理和实时性管理，连续性是相对阶段性而言的，实时性是相对滞后性而言的。连续性管理要求对国有资产的管理从需求预测和规划、资产的采购和建造、资产的运营和维护、资产的报废和清理、资产的退出和变卖、资产运营效果的考核和评价进行全过程管理，在这个过程中会涉及商流、物流、资金流、人流等要素的流动，有必要通过国有资产管理信息系统全程跟踪反映形成持续不断的信息流，以这一信息流为基础对国有资产的运行过程进行持续性的监督管理。实时性管理要求国有资产运营过程中所获得的信息能够实时地传达到相关管理层，管理层也能够以这些信息为基础及时地进行决策和控制。简言之，持续性是对国有资产运行全过程进行全程管理无断点；实时性是对国有资产运行全过程每个时点上的信息进行及时传达和处理。传统的以手工或者线下为主的国有资产管理体系的信息一般是在国有资产运营活动结束后获取的，管理具有滞后性。所以，针对目前国有资产管理体系尚不能实现对国有资产运营全过程进行持续和实时的监督管理的现状，有必要通过大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术的采用进行改变。

国有资产的使用和运维是在各行政事业单位进行的，现有的国有资产管理体系也主要是针对各行政事业单位对国有资产的购买和建造、运营和维护、清理和报废、退出和交易进行监督管理，具有微观属性。但是，站在整个国家的角度看，庞大的国有资产作为一个整体也需要进行科学合理的管理，包括整个国有资产必须要满足政府提供公共服务或履行公共责任的需要；满足这一需要必须要确定国有资产的总规模和合理结构，这必然涉及国有资产存量规模和结构与增量规模和结构的有效衔接；随着公共服务目标的变化，国有资产总规模和结构也必须要相机调整，对于总量过剩和总量不足的国有资产和结构不合理的国有资产，必须要进行余缺调剂，特别是要将不需用国有资产转移至非行政事业单位的国有系统或交易至非国有系统；要对整个国有资产的整体使用状况包括运营效率、维护保养状态进行宏观监控，发现国有资产使用中存在的漏洞、缺陷和低效情况；要对整个国有资产的使用所实现的绩效目标进行考核和评价、发现差异、找出原因，并对未来的国有资产预算和管理提出相应的建议。所有这些方面都不是任何单一的行政事业单位的国有资产管理所能承载的，而是要通过国家特别是主管财政部门才能进行。

除此之外，在国有资产管理体系内部各行政事业单位之间也需要进行国有资产的合理配置和余缺调剂，以充分保证所有的国有资产能够物尽其用。其调配的方式主要有两种：一是通过国有资产使用权在不同企事业行政单位之间的转移进行调配，这种调配的结果使得被调配的国有资产由相应调入的企事业行政单位进行使用和管理；二是通过“事”的调配实现国有资产的充分利用，其特征就是国有资产的使用和管理主体不发生变化，而是将有关公共服务事项调配到拥有相应国有资产的主体。按照时间的长短，国有资产的调配又分为长期调配和临时调配，长期调配就是将某一行政事业单位担负的公共服务事项长期地转由拥有相应国有资产的行政事业单位承载；临时调配只是将某一行政事业单位的临时事项转由拥有相应国有资产的行政事业单位临时承载，一事一议。总之，宏观上，通过国有资产管理就是要最大限度实现公共服务的目标。

现存的国有资产管理体系已经逐步采用了各种新技术，使得国有资产管理体系的系统化、自动化和智能化水平得到了一定的提高。但是，大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术的进一步使用，还存在较大的空间。从新技术使用所要解决的问题看，目标就是要使传统上主要依靠人工管理的国有资产管理体系，逐渐迭代为以互联网和物联网为载体，以各种信息技术、数字化技术和智能化技术为手段，所形成的国有资产线上管理平台。这个平台是一个虚拟（信息）平台，通过这一平台可以打破主要依靠人工管理的国有资产管理体系的九大缺陷：

其一，可以打破人工管理的空间距离阻隔，也就是解决不同国有资产及其使用和管理的各行政事业单位由于在空间上的分割所造成的无法集中统一管理的缺陷，通过这一虚拟平台所构造的信息网络体系，就可以将不同空间的国有资产以及不同空间使用和管理国有资产的主体的信息进行集中和共享；其二，可以打破人工管理的时间差异障碍，也就是解决使用和管理国有资产的主体或者人员不能全天候对国有资产进行管理的缺陷，通过这一虚拟平台以及这一平台上所采用的各种新技术，可以全天候地对国有资产的实体存在和运行状态进行管理；其三，可以超越人工管理获取原生信息的局限，通过传感器、VR技术、虚拟写真等各种技术获取更多的国有资产实体存在和运行状态的原生信息；其四，可以突破人工管理获取有限国有资产管理信息的局限，通过网络体系获取与国有资产管理有关的各种大数据；其五，可以突破人工管理进行国有资产信息储存和处理的局限，通过新技术的采用可以实现相关信息的集中或分部存储，并按照结构性数据和非结构性数据进行数据处理；其六，可以突破人工管理进行国有资产信息传输的局限，按照国有资产管理的不同主体的不同管理要求迅速及时地传输信息；其七，可以突破人工管理难以提供连续实时的国有资产管理信息的局限，对各类国有资产的存在和运行状态以及各行政事业单位使用和管理国有资产的行为，进行持续、实时地反映；其八，可以突破人工管理难以嵌入国有资产使用和运行过程的局限，通过国有资产管理的信息体系对国有资产的安全和运行效率进行自动预警和自动控制；其九，可以突破人工管理难以进行复杂分析和决策的局限，通过对有关国有资产的大数据进行智能分析和智能决策。新技术在国有资产管理体系中的应用，会带来国有资产管理理论和方法的革命性变革。