财政支持居家养老的政策建议

汪宏伟 张珊

我国将居家和社区作为养老的主阵地，政府逐渐从养老服务直接供给者转变为政策制定者、服务监督者、资源管理者以及社会力量引导者，运用财政手段不断助推居家养老服务公平可及、专业高效。

（一）居家养老为养老事业注入新动能。居家养老模式以家庭为核心、社区为依托、专业化服务为依靠，为老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，具有投资相对少、见效较快、受益面广的特点，比较符合我国传统养老实际。居家养老优势明显，要求政府、个人、市场、社会各司其职，解决好老年人的养老需求。“十三五”期间，国家政策引导和财政投入重点向居家和社区倾斜，明确了居家养老的基础性地位。之后，财税支持政策进一步细化，提出要优化居家养老服务供给结构，推进医养、康养结合，鼓励服务线上、线下结合，充分释放居家养老市场潜力，以满足老年人的物质和精神文化双重需求。

（二）居家养老是福利社会化的重要举措。21世纪伊始，我国东部地区部分城市率先开启居家养老试点，后在全国全面推开。现通过建立健全居家养老服务财政投入机制、中央设立专项补助、安排福彩公益金支出等方式，支持养老服务体系建设，为老年群体提供基本养老保障；开展长期护理保险试点，初步形成制度化的照护框架，以有效满足失智失能老年人专业化照护的刚性需求。政府兜底提供的居家养老基本服务，是老年人的主要选择；但质量有保证的、价位适中的生活照料和康复护理类居家养老服务不足。加大公共财政投入，有利于缓解资金筹措压力，减缓居家养老的供给和需求错位程度，为居家养老发展提供坚实保障。

（一）强化财政政策协调性，打造制度保障新高度。各省市坚持顶层设计，居家养老服务的“基准线”“等级线”逐渐划清，财政保障政策不断完善。一是满足原居安养服务需求，整合周边资源。如陕西省支持物业和家政服务企业发挥自身优势，提供形式多样的嵌入式养老服务，使老年人既能生活在家庭和熟悉的社区中，又能得到专业的照护服务。二是提高保障水平，护航居家养老。如甘肃省兰州市兰州新区明确定位特殊困难老年人家庭为居家养老服务补贴对象，根据其能力状况，确定对应可享受的政府购买居家养老服务补贴标准；河南省增加政府购买养老服务品类，将生活照料、精神慰藉、康复护理等大类23项目录纳入购买范围；云南省昆明市将居家养老医护费纳入医保和长护险支付范围。

（二）加大财政投入力度，全方位支持居家养老。一是中央财政发挥辐射带动作用。开展居家和社区养老服务改革试点，对养老服务设施、家庭养老床位和养老护理员队伍建设等7个领域进行了积极探索，加快形成中央和地方、政府和市场多元投资的良好格局。二是支持居家养老健康规范运行。推进居家适老化改造，明确补助支持小区内配套养老抚幼、无障碍设施等服务设施的建设和改造。打造居家养老多元运营管理模式，推动公办养老机构转型升级。三是助推科技赋能智慧养老。建设智慧养老服务平台，提高居家养老的服务效率、均等性和可及性。四是破解农村居家养老难题。为推进农村居家养老服务提质升级，山东省青岛市田横镇投资打造镇级居家养老服务中心，率先实现村级养老服务点全覆盖；上海市浦东新区调动邻里资源助力农村互助式养老，以“睦邻互助点”建设为突破口，发展“原居安养”新模式。

（三）创新财政资金投入方式，助力居家养老发展。一是细化补贴政策，明确标准设置。如浙江省宁波市给予符合补助条件的养老护理员特殊岗位津贴，提高补助标准，增设补助档次；广东省广州市、山东省青岛市使用福利彩票公益金负担医养结合的发展支出；安徽省合肥市建立高龄津贴标准自然增长机制，按照老年人失能程度发放不同标准的居家养老服务补贴，建设家庭养老床位并享受“类机构”的运营奖补。二是政府参与居家养老发展，引导多主体分担养老压力。如北京市、广东省珠海市采取发放居家养老服务券（卡）、兑付劳务费的方式，吸引服务者上门服务；江苏省苏州市建立公建民营的区域性养老服务中心，市级财政给予建安经费的30％奖励，鼓励更多主体参与投资；宁波市北仑区联合社会组织设立居家养老慈善基金，补助各类针对困难老人的帮扶活动。

（一）扩大精准供给覆盖面，织密居家养老保障网络。一是合理划分兜底范围，加大财政倾斜力度。全面评估老年人的健康水平、经济能力、自理水平等综合条件，精准掌握老年人的养老需求，为其提供分级分类的兜底性、补充性或支持性居家养老服务。优先保障特殊老年人，合理确定居家养老补贴的范围和标准；支持政府购买服务与直接提供服务相结合，推动救助金、补贴（助）、长期护理保险等财政投入渠道衔接。可考虑打造居家养老项目梯度付费模式。精细测算居家养老服务的成本并将其作为补贴的基准，建立分层分级的补贴标准体系，提高补贴的精准度，规范和引导中高端养老机构的运营与发展，支持养老机构连锁化、品牌化，既真正做到政府兜底保障，又能缓解政府和家庭的支付压力。二是优化整合养老资源，加强财政资金监管。合理规划布局，促进供需对接。由于进城务工与代际随迁的需要，城市流动老年人总量增长迅速，应加强对区域内老年人的摸底工作，统筹考虑居家养老服务的需求和布点，切实解决服务和设施短缺或重复建设问题，支持区域性养老服务中心建设，推进医疗护理康复资源进社区、进家庭。强化资金监管与绩效管理相衔接。建设养老服务资金监管系统，实现资金从分配到拨付的全程跟踪、动态监控；加强居家养老财政资金绩效结果的评估和运用，将评价结果作为资金安排和资金奖惩的重要依据，更好发挥政策激励约束作用。

（二）持续推高服务质效，进一步延伸居家养老触角。一是扩大享受范围，创新居家养老服务模式。支持探索“政府补贴一点、企业让利一点、家庭自付一点”的居家养老服务资金分担机制，创新“菜单式”家庭适老化改造，结合老人家庭实际情况自由组合多元化改造菜单；开展长期护理险试点推广工作，支持养老服务机构建设和运营家庭养老床位，有效扩大居家养老服务覆盖率。二是保持合理支出强度，提高资金使用效益。推动各种优惠政策在居家养老的综合应用，分层培养和使用专业人才，设置合理的薪酬机制及有效的奖励机制，探索健全与职业技能等级挂钩的从业人员薪酬待遇、岗位补贴、工龄补贴等制度，引导人才流向居家养老照护领域；对于公办改造、公建公营、公建民营、民建公助等性质的养老机构，根据当地经济水平和建设运营考核结果给予适当财政支持；支持开展家庭养护能力提升培训活动，切实提高居家养老的养护水平。

（三）共享共建共助居家养老，构建普惠可及新格局。一是中央财政示范引领，助力居家养老。可适当增加中央专项彩票公益金投入居家和社区养老服务，推动居家养老服务补贴城乡统筹，持续增加普惠养老服务资源。建立健全中央与地方共同承担的基本养老服务经费保障机制，应明确并适当增加中央预算内投资、中央专项彩票公益金投入居家养老服务的比例，保证居家养老项目的财政资金。二是多种形式筹措资金，引入社会资本参与。支持运用财政资金和自筹资金的方式，聘用公益性岗位人员为老年人提供社区养老服务；支持居家养老领域PPP项目实施，完善项目风险分担和利益分配机制；鼓励各地建立养老服务产业引导基金，落实创业担保贷款和财政贴息政策，吸引民间资本参与；建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制，鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股等方式，支持居家养老项目建设。三是探索与推广低成本、易落地、高灵活性的互助养老模式。通过政府购买服务、引进企事业单位与社会组织、发动邻里志愿者和医生等方式，为老年人提供居家养老巡访关爱服务；以党建为抓手，通过“党建+”方式，加快居村联养、亲情赡养、邻里助养和抱团养老；支持建立“时间银行”等互助养老平台，联动“智慧+”养老服务和产品，为老年人提供低偿、公益性的居家养老服务；依托乡贤主体，大力发展政府扶得起、农村办得了、老人用得上、服务可持续的居家养老。

（四）构建医养结合新路径，科技赋能居家养老新模式。一是推动居家养老智慧化建设进程。支持打造智慧居家养老综合管理平台，利用平台提供“淘宝式”服务，明确定价原则并规范服务收费，老年人能线上了解养老服务概况并进行自主选择、付费以及评价；引进居家养老智能设备，全天候检测老年人健康指标，并将指标纳入远程监管范围，打造老年人健康数据库，自动匹配财政补贴标准。二是深入推进医养、康养融合发展。支持公立医院和国有企业及社会力量举办医养结合养老机构，实现医养双向融合互通；财政鼓励支持农村地区通过毗邻建设、签约合作、托管运营、两院一体等多种方式，实现医养结合；将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额，并鼓励医共体通过远程医疗、派驻医护人员开展诊疗服务等方式，满足居家老人的医疗护理需求。