推进成本预算绩效管理改革  持续提升财政治理效能

上海市财政局党组书记、局长  王华杰

成本预算绩效管理是一种基于成本、质量、效益分析与比较，将绩效与预算深度融合的预算资金管理模式。在经济增长步入新常态、收支矛盾日益突出的形势下，降本增效、提高资金效益，已成为预算管理改革的重要内容。上海市加强成本预算绩效管理，强化成本效益分析，主要基于三方面考虑。

首先，加强成本预算绩效管理是落实中央部署的重要举措。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，强调要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的预算报告中要求“研究开展成本效益分析”。2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”。财政部2021年印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引》，将成本指标提升为一级指标，加强成本绩效管理工作。

其次，加强成本预算绩效管理是深化预算绩效管理的重要突破口。2018年以来，上海市有序推进事前绩效评估、绩效目标编报、绩效跟踪、绩效评价、结果应用、信息公开等各项工作，预算和绩效管理一体化取得了阶段性成效。但预算绩效管理工作仍存在改进空间，绩效目标和预算资金的关联度还不高，绩效和预算“两张皮”现象依旧一定程度存在，对成本的绩效评价还不够充分，结果应用缺乏有效支撑。推进成本预算绩效管理就是要以此为突破口，切实打通工作堵点破解难点，进一步深化预算绩效管理改革。

第三，加强成本预算绩效管理是提升财政治理效能和政府治理能力的重要抓手。从财政管理需要来看，近年来，财政收入增速趋缓，民生等刚性支出仍保持较快增长，开展成本预算绩效管理可以更好落实过紧日子要求、化解财政收支矛盾。但实施成本预算绩效管理绝不是应对当前财政收支矛盾、弥补预算缺口的权宜之计，而是在多重目标和多重约束中，提升财政资金使用效益、优化财政资源配置的创新探索，是贯彻落实中央深化财税体制改革、建立现代财政制度、建设廉洁政府的重要举措，是处理好局部利益和综合效益关系的有效办法。必须坚定不移向前推进，切实以成本定标准、以标准促改革、以改革提质效，靶向施策、精准投入，以科学合理的财政支出，实现综合效益最佳。

成本预算绩效管理改革是一项综合性工程，涉及面广、改革难度较大。上海市坚持目标导向、问题导向，在积极借鉴兄弟省市先进经验和征求各方意见的基础上，从全市层面统筹谋划改革总体思路，强化各项举措的系统性、整体性、协同性。

创新制度建设，加强顶层设计和整体谋划。研究形成“1+2”的制度框架体系：“1”项引领性的顶层设计文件，即《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》由市财政局在会同市人大财经委、市人大常委会预算工委两次赴兄弟省市调研学习的基础上，结合上海工作实际研究拟定，先后经市政府专题会议、市政府常务会议和市委深改委会议审议通过，并于2023年9月16日由市政府办公厅印发。这是全国首个由省级政府层面印发实施的成本预算绩效管理文件，也体现了上海市推进成本预算绩效管理改革决心之大、力度之大。《实施方案》明确争取到“十四五”末期，建立“预算申请问成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系，推动预算管理与绩效管理“双融合、双促进、双提升”；确定了“一年试点、两年推广、三年提升”的实施步骤：2023年选择公用事业、教育、卫生、文化等重点领域项目、部分建设投资项目和部分区开展试点工作，2024年在全市范围内全面推开改革，完善相关工作制度，形成一批支出标准，2025年以后扩大形成经验成果，进一步优化完善成本预算绩效管理机制；明确了18项重点任务，涉及全面实施成本预算绩效分析、加强重点领域成本管控、优化全过程管理链条、加快标准体系建设、建立健全管理制度体系等五个方面。根据《实施方案》，成本预算绩效分析工作重点要做好科学确定绩效基线、优化业务管理流程、深化成本核算分析、优化完善管理机制“四个环节”；要通过成本效益分析建立健全“三个标准”，即：公共服务标准、项目成本定额标准、财政支出标准，实现“三个标准”协调统一。

“2”项基础性的工作制度文件，即《上海市市级财政支出成本预算绩效分析操作指引（试行）》和《关于开展2023年成本预算绩效管理试点工作的通知》。这些配套制度进一步细化了工作机制、方案制定、报告形成、结果应用、第三方参与、工作范本，推动提升成本预算绩效分析的规范化、标准化水平。

探索试点先行，抓住关键环节务求实效。按照“社会关注度高、数据可得、资金量大、有代表性、有工作基础”等原则开展试点项目遴选，确保试点项目成果可复制、可推广、有示范意义，为后续全面推开打基础、作样板。2023年，上海市选择公用事业、基础设施、教育卫生等重点领域共14个项目（涉及资金量总计约为800亿元）和5个试点区，分两批开展试点工作。试点工作紧扣“四个环节”，通过评功能、理流程、核成本、设标杆、找基线，深化成本效益分析，重点突出三个方面：一是突出比较研究，科学确定绩效基线。通过国内与国外、市级与区级、同行业同领域多层次的对标比较，科学确定预期要达到的“绩效水平”，确保绩效水平与部门职能和中长期规划相衔接，与经济社会发展水平和公众需要相适应，与财政可承受能力相匹配。先后赴北京、广东、浙江、陕西等6个省市考察学习累计10余次，并广泛搜集伦敦、东京等国际城市做法和经验，科学设定标杆值，划定绩效基线。二是打开业务流程，系统设立成本基线。深度剖析业务流程，系统梳理业务流和资金流的内在关联关系，查找影响成本控制和效益发挥的制约因素，精简优化不科学的工作流程或环节，剔除历史成本中不合理因素，形成各项成本基线。例如，在图书馆场馆运行项目中将业务流程梳理细化到最末端节点，对书籍从采编、上架、典藏到出馆的每一环节建立工时标准和成本定额，实现对核心业务的全生命周期成本管控。三是注重功能平衡，实现成本效益最优。成本预算绩效管理试点以项目化形式推进，但不仅从单个项目考虑资金降本增效，还努力处理好局部利益和综合利益的关系，算好总账。强调项目立项前的科学规划，厘清哪些钱必须花，哪些钱不该花，避免功能冗余，重复投资；考虑项目实施的整体关联，跳出一隅看全局，做好前瞻规划和资源布局。例如，在分析污水处理成本时，不仅提出了降本增效的建议，还全面分析了全市污水、污泥处理能力，科学论证新建污泥处理设施的必要性，并对主城区污水系统布局提出了优化建议。

持续完善机制，协调联动增强合力。统筹谋划布局，不断优化完善工作机制，将改革的各项职责落实到位，持续提升成本预算绩效管理改革效能。一是自上而下贯通，把强化组织领导作为推进改革的关键。上海市委市政府主要领导高度重视，把开展成本预算绩效管理改革列为2023年市委、市政府重点工作，多次听取汇报，并在市委常委会、市委财经委员会会议、市委深改委会议等多个重要会议上作出指示。市级层面建立成本预算绩效管理改革工作机制，形成了市委、市政府统一部署，人大监督联动，财政部门牵头协调，各市级预算部门、各区主责落实共同推动的成本预算绩效管理工作机制，确保全市一盘棋，同向发力同频共振。二是工作抓实抓细，把强化责任落实作为推进改革的主要抓手。在重点项目推进的工作机制上，充分发挥主管部门和财政部门两个积极性，创新实行“双组长制”，由双方分管领导共同担任成本预算绩效分析项目推进小组组长，亲自参与试点工作方案制定、实地调研指导、分析报告审定。同时，将成本预算绩效管理开展情况纳入党政领导班子年度绩效考核，从预算编制、预算执行、信息公开、绩效管理等各方面合理设置成本预算绩效管理工作考核权重，引导部门单位加强成本预算绩效管理。三是共商共建共赢，把整体协调联动作为推进改革的重要支撑。一方面，强化市区上下联动和区区横向联动，构建手势统一、方法互鉴、成果共享的整体推进机制，形成市区联动、区区联动项目11个，在公交运营、污水处理、高标准农田、医院开办、养老机构运营、基础设施、道路养护等多个重点领域初步实现了共性问题和支出标准的有益探索，加快了市区两级成本预算绩效管理改革进程。另一方面，积极引入行业专家、智库、第三方机构等专业力量，加强技术支撑和专业支持，解决重点、难点问题，强化质量把控，提高成本效益分析的科学性和准确性。

一年以来，上海市通过开展成本预算绩效管理改革工作，在重塑预算绩效管理流程、建立分类施策的成本效益分析方法框架、完善公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准体系等方面初步积累了经验，主要体现在三个方面。

有效促进了预算管理与绩效管理的深度融合。成本预算绩效管理工作推动实现了预算管理有依据、有标准、更科学、更精准。一是精准挤出预算“水分”。2023年试点项目成本预算绩效分析结果直接应用于编制2024年预算，首批试点降本幅度实现同口径压减10%以上，有效解决部分项目预算申报不实、测算不准、编制不细等问题。二是彻底打开成本“暗箱”。通过全面梳理业务流程，彻底摸清历史成本和工作流程的对应关系，抽丝剥茧彻底打开成本构成，加强各环节成本合理性的分析研判，为预算审核提供支撑。例如，在分析法人网上身份统一认证公共服务成本时，将成本横向打开至系统开发及运维、政务系统业务对接、客户服务等每个环节，纵向分解至介质、设备、人员、技术服务等每个小项，甚至将介质材料费进一步细分到介质本身、人工、包装盒、申请表等最末端，逐项论证成本单价及数量合理性，为预算编制审核提供有效参考。三是科学用好标准“量尺”。通过成本预算绩效分析厘清公共服务标准、项目成本定额标准和财政支出标准的内在逻辑关系，以实现公共服务标准和要求为目标，建立项目成本定额标准，再把成本定额标准作为财政支出标准建设的重要参考，提高预算安排的科学化、精细化水平，充分发挥标准体系在预算管理中的基础性作用。首批试点初步形成一批公共服务、成本定额和支出标准约1300项。例如，在分析公办高校大型维修成本时将学生宿舍、公共教学楼、食堂等修缮工程进一步细分业务模块，形成大修、中修两大类装修类型的三档分类成本标准18项和支出标准6项。

有效提升了资金全过程绩效管理的工作质效。提升预算绩效管理管理水平，完善资金全过程绩效管理机制。一是加强事前绩效评估。对于新增重大政策和项目推进运用成本效益分析等方法，对适合的项目严格按成本绩效分析的要求和方法开展评估，从源头加强成本管控。针对部分项目绩效目标偏高、部分功能闲置浪费、成本和支出水平偏高等情况，通过绩效分析和科学论证，建立与发展阶段、财力许可相适应的项目绩效水平。在推进两批试点的同时，2023年组织市级部门对800万元以上的新增重大政策和项目开展事前绩效评估，上海市财政局选择21项开展了财政重点评估。二是改进绩效评价。将成本管控情况作为绩效评价的重要内容，全面分析项目成本构成，研判成本列支依据是否充分，成本测算标准是否合理，重点关注效率低下、效果不佳或成本较高的流程节点，查找成本管控中存在的问题，提出优化流程、节约成本、提高资金使用效益的意见建议。三是加强绩效目标管理。一方面，将绩效目标中的成本指标提级为一级指标，从总成本、分项成本、单位成本等方面细化设定成本指标，充分反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本，夯实基础强化成本约束。另一方面，通过梳理业务流程、分析具体项目的成本、产出、效益、质量，进一步优化调整绩效目标及指标设定，提升整体质量。

有效形成了预算绩效管理推动政府治理提升的可行路径。过紧日子是政府长期坚持的方针政策，要准备过紧日子，就要学会怎么过紧日子，深耕精细管理、高效花钱。上海市加强成本预算绩效管理的本质，就是将成本意识贯穿于政府管理履职的全过程，使绩效信息深度运用于政府决策，注重资金使用的规范透明、约束有力，科学进行政策调整和管理改进，探索了一条深层次改革提升财政资金管理效率的可行路径。首批试点紧紧围绕项目在预算、成本、质量、效率等方面存在的问题，对控制运营成本、提升运行效率、补齐风险漏洞、做好前瞻规划、深化机制改革等方面提出了意见和建议181条，切实促进财政治理效能、政府治理能力全面提升。例如，通过开展公交综合运营补贴成本效益分析，聚焦整体线网运行效率，落实运能结构优化，制定了解决车辆、人员冗余的优化方案，并积极研究车辆精简小型化、智能调度系统应用等内部管理举措，助推公交行业持续高质量发展。