政府专项债券分期还本：逻辑分析与政策优化建议

广西壮族自治区财政厅 李金涛 曹润林

（一）提升管理水平，让政府专项债券项目真正体现“自发自还”。政府专项债券分期还本有利于强化地方政府、财政部门、行业主管部门、项目单位等相关主体对政府专项债券“债”的属性认识，注重不断加强政府专项债券项目“借、用、管、还”全生命周期管理，尤其是降低项目建设和运营管理的委托代理道德风险，保证项目建设质量，促进项目形成稳定可持续的现金流收入，并强化项目收益归集管理，避免债务因举借与偿还责任不一致或期限过长导致偿债责任压力松懈，使得项目收益不能较好实现难以覆盖债券本息，或项目收益实现后违规挪用导致债务偿还时失去来源，从而背离了政府专项债券项目“自发自还”的政策要求。

（二）平滑地方政府偿债压力防控政府债务风险。政策规定，地方政府对发行的政府专项债券负有“兜底”偿还保障责任，如果政府专项债券项目运营管理低效或无效，导致项目收益不能覆盖债券本息，需地方政府筹措资金予以垫付偿还债务，当财政资金不足时则有违规举债新增政府隐性债务的可能。因近年来政府专项债券大规模发行，一旦单个政府专项债券项目债务违约形成“多米诺骨牌效应”，地方政府将承受极大的“兜底”偿还责任压力，到期一次还本则会进一步加剧偿债压力。而政府专项债券分期还本设计有利于平滑地方政府债务偿还压力，避免债务偿还过于集中在某一时间段内，导致地方政府难以承受，从而引发政府债务风险。

（三）避免“放水”认识误区维护政府政策公信力。从政策规定来看，政府专项债券支持的是有一定收益且收益能覆盖债券本息的公益性项目，这是债券发行以及近年来中央将其作为“开前门”政策工具大规模发行的前提。如果地方政府专项债券还本期限设计均为或大部分为到期偿还，存在相关责任主体向后转移债务风险的可能，要么是债券项目质量不佳，项目现金流收入不足难以做到分期还本甚至是到期足额还本，却通过策划包装方式因信息不对称得以顺利发行；要么是市县政府以及相关责任主体重举债、轻还债，甚至认为若干年后无需偿还或届时可以由中央、省级政府兜底偿还。这些均会影响政府专项债券政策的公信力，引起社会对政府利用政府专项债券“放水”的认识误区。

（一）政府专项债券到期偿还的债务风险可能。财政部出台的相关政策规定政府专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。2018年以来，为稳投资、扩内需、补短板，发挥政府专项债券“开前门”政策功能效应，中央在不断扩大安排发行规模的同时，允许债券期限扩展到15年、20年，且鼓励发行长期限债券。这在缓解地方政府建设投资资金缺口的同时，也容易刺激其“重资金争取、轻后续债务偿还”行为动机。据相关统计，2018年以来，全国累计安排新增政府专项债券已超14万亿元，而发行时大部分为10年及以上期限，且为到期一次性还本设计。如果政府专项债券项目因运营期限过长其管理出现“漏洞”导致未能实现融资自求平衡，就违背了“自发自还”的政策要求，将直接形成债券项目单位乃至政府财政兜底保障的债务。单个政府专项债券项目债务未能做到到期偿还，一旦项目单位、行业主管部门相互效仿，单个债务风险将扩散叠加累积，极有可能引致地方政府债务风险。

（二）政府专项债券到期偿还的财政风险可能。2018年以来，政府专项债券的大规模接续发行且到期一次性还本的发行特征，也导致后续一次性大规模还本时间节点过于集中，地方政府将在连续多个年度承受较大的债务偿还任务压力。如果政府专项债券申报发行、使用管理和债务偿还等配套制度未能建立健全和日常监督管理未能及时跟进，可能出现政府专项债券项目依靠策划包装使得项目收益虚高而得以发行、项目收益不能实现融资自求平衡、实现的项目收益被违规挪用导致债务偿还时失去资金来源等情况。依据政府债务“谁家孩子谁抱”的政策管理要求，政府专项债券形成的债务则将由地方财政“兜底”买单。这将极大加重地方财政运行负担，影响地方财政正常运转进而极有可能形成地方财政风险。

（三）政府专项债券到期偿还的公共风险可能。随着经济社会的不断发展，公众对政府提供公共品和公共服务的数量、质量诉求越来越高，从而对政府的财力也提出了更高的要求。近年来，全球经济整体下滑，我国宏观经济也不可避免受到冲击，保持长期稳定增长面临的不确定性因素越来越多，再加上中央坚持“房住不炒”的调控政策，地方政府的“土地财政”模式已不再可持续，财政收支矛盾明显。财政是国家治理的基础和重要支柱，如果政府专项债券到期偿还形成的债务风险引致财政风险，将会危及地方政府治理，导致地方政府的公共管理职能难以有效履行，公众的公共品和公共服务诉求不能得到较好满足，债务风险引致的财政风险进一步衍生为公共风险。

（四）政府专项债券到期偿还的道德风险可能。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等明文规定，各级政府要对本地区地方政府性债务负责，政府主要负责人要作为第一责任人抓好政策落实。而根据相关规定，我国地方党委政府每届任期五年，长期限政府专项债券意味着其还本付息周期跨越了地方多届党委政府任期。如前所述，从目前全国各地发行的政府专项债券还本设计来看，无论期限长短，大部分为到期一次性还本，因此五年期以上政府专项债券举债人与还债责任人基本不一致。这使得到期一次性还本设计发行的模式蕴藏着极大的道德风险隐患，存在举债人债务偿还责任向后届政府转移的动机可能，一旦未建立严格的举债责任追究机制，极易形成地方政府“重举债、轻还债”乱象，影响我国利率债乃至信用债市场的秩序，不利于我国债券市场的健康可持续发展。

（一）严格论证设计债券分期还本及债券期限。要使政府专项债券分期还本，促进项目既不发生债务违约，又能实现可持续良性运营，必须严格论证发行项目建设周期、项目产生现金流的开始年度、项目生命周期内预期产生的收益、项目分期还本开始年度及还本额度等，进而科学设计债券发行期限和本金偿还安排。鉴于目前省级政府对辖区发行的政府债券负有“兜底”偿还保障责任的政策规定，建议由省级对市县申报的政府专项债券项目组织开展严格论证评估，参照信用债发行标准要求，科学、精细发行政府专项债券，促使政府专项债券分期还本设计与项目产生的现金流高度契合，并结合项目实际，在发行时信息披露文本中约定提前还本条款说明。

（二）构建项目建设运营管理环环相扣责任体系。政府专项债券项目及时建成、高效运营形成稳定可持续的现金流收入是实现分期还本的前提，必须在地方政府、行业主管部门、项目单位等相关主体间形成环环相扣的责任体系，确保项目建设质量和效率，严控项目运营委托代理道德风险。财政、审计等部门要定期组织检查，加强项目运营收入、项目资产、项目运营成本监督管理，确保项目经济社会效益得到有效发挥。同时，因政府专项债券项目运营管理周期长，要建立债务举借与偿债责任跨期移交责任制，确保债务责任履行环环相扣、无缝衔接。

（三）持续开展债券项目绩效评价跟踪管理。政府专项债券项目绩效高低是确保分期还本的关键，中央已部署全面实施预算绩效管理，可在项目周期内严格要求设定年度绩效产出目标，实施开展绩效评价，持续跟踪监督政府专项债券项目运营管理情况，根据绩效评价结果及时纠偏拨正，促进提升项目绩效产出水平。与此同时，各地要将政府专项债券项目年度绩效评价结果通过地方政府官方网站及时公开，并要求省级财政部门每年度组织开展新闻发布会，向投资者报告辖区政府专项债券绩效评价情况，进一步强化来自投资者的绩效管理监督，提升绩效评价效果。

（四）严格政府专项债券项目收益归集管理。项目收益较好实现后，及时归集项目收益，力争实现保值增值且不被挪用，是实现分期还本确保债务按时履约的制度保障。目前，政府专项债券项目收益归集管理国家层面尚未出台统一规定，建议省级财政部门对财力状况不同的地方政府作出差异化规定要求，一定财力水平下的地方政府对政府专项债券项目产生的专项收入必须设立由项目单位、行业主管部门、监管银行、财政部门等多方共同监管的账户予以监管，严格约束项目收益被违规挪用或进行低效无效投资的行为，项目收益动用要向省级财政部门报备。

（五）建立分期还本债务违约责任处置机制。对因发行时通过策划包装虚高项目收益导致后期无法分期还本的，要追究举债时项目单位、行业主管部门、地方政府领导相关责任人责任；对因运营管理不善，导致项目收益未能较好实现影响分期还本的，地方党委政府要对项目运营管理、项目单位、行业主管部门相关责任人予以问责处理，并及时调整相关管理人员，可通过市场化方式聘请专业人员运营管理；对项目收益归集后，违规挪用项目收益或违规投资导致后期债务还本失去来源的，要追究相关责任人责任，并按相关法律法规和政策管理规定予以惩处。

责任编辑：吕怡慧