深入贯彻以人民为中心的发展思想  健全与中国式现代化相适应的现代财政制度

中央财经大学研究生院院长 白彦锋

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是物质文明和精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。财政作为国家治理的基础和重要支柱，与这五大方面有着紧密的内在联系：人口规模巨大的现代化需要财政积极应对人口老龄化、少子化；全体人民共同富裕的现代化需要以财政工具对社会收入进行再分配、缩小收入差距、规范收入和财富积累；物质文明和精神文明相协调的现代化需要以积极的财政政策推动经济增长、厚植物质生活和精神生活基础；人与自然和谐共生的现代化需要以财政政策推动绿色发展、引导降碳减污、平衡好江河流域上下游之间的生态补偿机制；走和平发展道路的现代化需要树立总体国家安全观、以财政政策更好统筹发展与安全之间的关系。

从党的十八届三中全会提出的“建立现代财政制度”到“十四五”规划中强调的“建立现代财税体制”，正是“与中国式现代化相适应”这一要求的不断演进，其实质是建立科学的财税体制。具体来看，一是要深入贯彻以人民为中心的发展思想，二是要深刻认识现代化经济体系特征和规律、加强自动稳定财政政策内嵌建设，三是要全面总结我国“日用而不觉”的改革经验、按照制度自信的原则加快构建现代财政制度。

（一）树立行为财政学的“心理”观念

税收作为政府筹集财政收入的主要渠道，在征税过程中难免会遭到纳税人的抵触。从行为财政学的角度考虑，需要贯彻以人民为中心的发展思想，从而最大限度地降低纳税人的遵从成本。纳税人遵从成本降低了，税务机关的征管成本也会降低，税制乃至财政体制的运行成本就会降低。从这种意义上讲，如果说改革开放之初，迫切需要树立的是“经济”观念；那么，在推进中国式现代化的过程中，为了服务人民群众对美好生活的追求，迫切需要在现代财政制度建设中树立“心理”观念，要心中始终装着人民，从人民对财政改革的期盼出发。在我国“物质现代化”和“治理现代化”取得显著成就的背景下，“人的现代化”就显得尤为迫切。以“人的现代化”作为牵引，需要财税制度同步完善跟进。

（二）现代税制要从“二元税制”向“三足鼎立”转变

进入21世纪，税制迎来的根本性变革是“环保共识”，复合税制在加速从商品劳务税与所得税并重的“二元税制”向商品劳务税、所得税与环保税为主的“三足鼎立”演变。其含义至少包括两个方面：一是针对减污的环保税；二是针对降碳的碳排放税。众所周知，税收最大的难题就是要获得广大纳税人发自内心深处的支持，以此降低税收遵从成本和征管成本。污染排放作为一种“负外部性”的成本，排污税被认为是将其内部化的最佳政策手段，纳税人纳税心服口服，税务部门征税“理直气壮”。

（三）开征新税，“收益框架”优于“损失框架”

框架效应是指人们对一个客观上相同问题的不同描述导致了不同的决策判断。在碳税征收的“损失框架”和“收益框架”选择上，无疑应该选择后者。将附加在产品或服务上的碳排放税赋予不同的描述框架, “损失框架”以“碳排放税”的名义征收，其逻辑是谁引起碳排放谁就得交税，是一种惩罚；“收益框架”则以“碳补偿费”的名义征收,其逻辑是大家集资用于植树等环保项目以减缓全球变暖或抵消碳排放,是公益行为。结果发现,在收益框架下,消费者更愿意选择价格更贵的包含“碳补偿费”的产品或服务；按照这种“收益框架”征税，国家财政也更容易收获“绿色溢价”。

全球气候变暖背景下，碳税得到了人们的广泛支持，因为人们认为其不仅是为了筹集财政收入的，而是为了建设一个更加宜居、更加美好的地球，使人们可以获得更加美好的未来，泽被子孙。在这种情况下，税制结构“环保转变”的加速，不仅能充分发挥其筹集财政收入、促进绿色低碳转型作用，还有助于对冲个人所得税对劳动的抑制作用、企业所得税对资本的抑制作用等内在缺陷，收获“三重红利”。

除了针对环境问题的税制改革，针对公共健康问题的税制改革同样不容忽视。如在世界范围内，开征或研究开征糖税已经成为对抗肥胖、糖尿病的一项重要政策。通过征收糖税，不仅可以增加税收收入，而且可以有效控制因为过多摄入糖分而导致的健康问题，减少疾病产生、减轻对医疗体系的支出负担。同时有助于产业革新，促使生产企业减少含糖饮料的供应，研发更多健康的饮料。这可以为我们提供一种有益的启示或参考。

（四）深入贯彻以人民为中心的发展思想，需要加强财会监督，全面提升预算绩效管理水平

深入贯彻以人民为中心的发展思想，就是要通过宏观层面的财政监督与微观层面的财务会计监督有机结合，不断提高财政支出绩效管理水平。一是以财政管理绩效水平的提升，为降低市场主体的税费负担赢得空间，为进一步提升财政体制的运行效能创造可能。二是把安全发展贯穿财政发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家财政安全屏障。

2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，指出要健全财会监督体系，完善工作机制，提升财会监督效能，促进财会监督与其他各类监督贯通协调，推动健全党的统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。一是坚持党的领导，突出政治优势。加强财会监督，是推进全面从严治党、维护中央政令畅通的切实需要，也是从根源上化解系统性风险、确保国家长治久安和高质量发展的题中应有之义。二是贯彻以人民为中心的发展思想，强化对公权力的制约和监督。既有宏观的政府财政监督，也强调微观的财务会计监督，前者强调顶层设计，是“千里眼”；后者强调微观基础，是“顺风耳”，确保对全部政府部门、事业单位、国有企业财政资金、公共资金运行的全覆盖、无死角监督。三是坚持系统观念。既强调中央与地方之间的纵向贯通，也强调税务、人民银行、国有资产监管、金融监管等部门的横向联动；既强调财政部门的主责监督，也强调部门监督、单位内部监督、行业协会的自律监督，从而构建起财会监督的“天罗地网”。四是突出问题导向，直接瞄准基层“三保”、财政收入“虚收空转”、违规新增地方政府隐性债务等问题，使财经纪律真正成为带电的“高压线”。

如果说财会监督是提高财政运行效率的外部压力，那么不断提高预算绩效管理水平则应该成为健全与中国式现代化相适应的现代财政制度的内在动力。积极的财政政策真正加力提效，要关注财政支出形成实物工作量之后的有效利用问题。只有真正关注了财政支出绩效，财政收支之间的缺口和矛盾压力才能更好地得到缓解。

自动稳定器和相机抉择是财政政策用来稳定宏观经济的两种重要方式。相机抉择的财政政策，需要宏观调控部门具有较高的管理能力和管理水平。然而，由于人们认知上的局限性，相机抉择的财政政策实施成本较高。相比较而言，具有自动稳定器作用的财政政策应该成为推进中国式现代化当中的“标配”。在收入领域，超额累进的个人所得税制最为典型。当经济高涨、人们收入水平提高时，纳税人适用的税率档次自然爬升，实际税率的提升可以发挥对过热经济的降温作用；反之亦然。不仅如此，定额的成品油消费税也有助于成功穿越大宗商品大幅波动的周期，发挥稳定纳税人税负和政府财政收入的“定海神针”作用。近年来，受到经济周期和金融炒作等多方面因素的影响，原油等大宗商品价格的“大涨大跌”屡见不鲜，大宗商品价格的巨幅波动对我国经济的平稳运行造成了严重冲击。与从价定率征收的比例税不同，在原油价格高企的过程中，定额的成品油消费税保持了税负的相对稳定；反之，在原油价格暴跌的过程中，定额的成品油消费税兼顾了纳税人税负与政府财政收入的稳定，防止因油价过低导致纳税人对化石能源趋之若鹜从而进一步推升国家能源对外依赖的宏观风险。这样一来，有效避免了从价定率征收的比例税在面对通货膨胀时对物价的“助涨助跌”负面效应。

类似的，在支出领域，定额的低保收入标准在经济低迷时，由于人们收入水平降低，领取低保的群众相对增加，会对经济起到刺激作用；反之则相反。

要提高与中国式现代化相适应的财政治理能力和治理水平，需要建立个人所得税费用扣除标准与物价联动的指数自动调整机制；在个人所得税费用扣除标准不断提高的背景下，引入负所得税制度；在收支领域建立更多更丰富的自动调节机制。

改革开放以来，我国财政改革结合国情形成了一系列行之有效但“日用而不觉”的特色制度。在推进中国式现代化的过程中，要按照制度自信的原则将其打造成中国样板。

一是防范系统性风险，坚守财政稳定运行的“黄金法则”。马约关于财政稳定有两个指标，分别是赤字率和债务率。在过去五年里，我国财政赤字率基本控制在3%以内，2018年是2.6%，2019年是2.8%，2020年由于新冠疫情暴发，财政赤字率调高到3.6%，2021年降低到3.2%，2022年调整为2.8%。3%作为控制财政风险的一个临界点，需要区分“软赤字”与“硬赤字”、“显性债务”与“隐性债务”；同时，还需统筹考虑财政风险的防控难度。

二是财政性教育经费占GDP的比重不低于4%。4%通常被视为一国政府教育经费投入的基准线。我国财政性教育经费从2012年2.2万亿元到2021年4.6万亿元，一直保持逐年递增的趋势，并且连续十年占GDP比重4%以上，我国的教育事业取得了非凡的成就，但与发达国家的财政教育投入水平相比还存在一定的差距。要实现教育强国，必须落实教育优先发展的战略地位，实现财政教育投入与GDP同比增长，为中国式现代化提供源源不断的高素质创新拔尖人才。当然，还需要加强财政资源的统筹，防止重点支出与财政收支、经济发展等指标简单挂钩。

三是针对数字经济等新经济形态，微观上要按照“托宾税”的思路通过完善证券交易印花税，加强对量化交易的调节；宏观上要通过完善财税体制，加强对税源与税负之间背离的治理。

四是加强对以拉弗曲线为代表的供给学派大规模减税降费政策全生命周期的科学理解和掌握，在实施之初充分考虑其政策成本、退出机制等问题，从而保证财政可持续发展。

健全与中国式现代化相适应的现代财政制度，就是要加强我国“日用而不觉”的制度自信。1994年分税制改革以来，我国增值税贡献了超过1/3的税收收入，在制度上也推进了增值税转型和营改增改革。在这方面，美国至今没有能够开征增值税。面对老龄化的冲击，以所得税尤其是个人所得税为主体的税制筹集财政功能乏力，难以适应老龄化导致的社保支出压力猛增局面。为此，澳大利亚、日本进入新世纪之后相继引入增值税。我国长期以来形成的复合税制特别是以增值税等间接税为主的税制，在面对老龄化冲击等方面所呈现出来的筹集财政收入的稳定性应该好好总结并进一步完善。从这种意义上讲，制度自信应该成为健全与中国式现代化相适应的现代财政制度的鲜明特征。