深化科技财政预算改革  提升财政科技投入效能

中国财政科学研究院  韩凤芹

科技实力是一国综合竞争力的重要体现。当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，世界主要国家都将科技创新视为未来发展的决定性力量，国内经济社会发展和民生改善对加快科技创新也提出了更为迫切的要求。着眼中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，党中央高瞻远瞩，将科技自立自强作为国家发展的战略支撑。习近平总书记对科技创新提出了一系列新思想新论断新要求，为我国科技事业高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循。

财政科技投入作为科技创新发展的重要支撑，在国际科技竞争日益激烈的背景下，面对新形势新任务新挑战，对财政投入效能也提出了新要求。一方面，为在国际竞争中立于不败之地，我国需进一步完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，加大在科技领域的投入。另一方面，积极的财政政策加力提效的目标，要求在完善科研经费管理、科研评价、科技伦理、作风学风建设等基础性制度的同时，提高财政科技投入效益。“健全适应新型举国体制的财政资金管理机制，集中优势资源和力量，全力支持打赢关键核心技术攻坚战，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用。加大基础研究投入力度，完善国家自然科学基金资助体系，实施基础研究人才专项试点。”“研究优化科技支出结构，加强任务和经费统筹，避免重复安排。研究深化财政科技经费分配使用机制改革”……在今年的预算报告中，一系列任务要求和具体举措聚焦提升财政科技投入效能，旨在充分发挥财政科技投入对促进科技创新能力发展的带动作用。

近年来，我国坚持把科技作为财政支出的重点领域予以优先保障，通过加强财政资源统筹，强化财政投入保障，夯实创新物质基础，创新支撑发展能力不断增强。我国财政科技支出规模稳步增长，支出结构不断优化，为科技创新发展提供了坚实保障。“十一五”以来，全国财政科技支出规模以年均13.62%的增速不断扩大。继2019年财政科技支出总额首次突破万亿元大关以来，2021年已达10766.00亿元，是2006年的6.38倍。2006—2019年，虽然全国财政科技支出年均增速逐年递减，但整体规模保持逐年扩大趋势，进入“十四五”开局之年（2021年），财政科技支出增长显著，同比增速为6.65%。数据显示，2022年全国一般公共预算支出中科学技术支出达10023亿元，比上年增长3.8个百分点，有力保障了基础研究、关键核心技术攻关等资金需求。从财政科技支出占全国财政支出总额的比例来看，“十一五”以来，占比相对较为稳定，维持在4%—5%的区间上下波动。其中，2021年财政科技支出占全国财政支出总额的比例为4.38%。

从支出层级看，财政科技支出以地方为主，其中中央本级财政科学技术支出以应用研究和基础研究为主，地方财政科技支出以技术研究与开发支出为主。“十一五”以来，中央本级财政科技支出年均增速为9.23%，地方财政科技支出年均增速为16.80%。2021年，中央财政科技支出为3794.9亿元，占全国财政科技支出的35.25%；地方财政科技支出为6336.80亿元，占全国财政科技支出的64.75%。从支出结构看，R&D经费中政府资金从2011年的1883亿元增加到2021年的5299.7亿元，增长了2.81倍，年均增长10.9%。财政科技支出中基础研究支出占比从2012年的8.12%提高到2021年的11.77%，增长了约3.6个百分点。

虽然我国财政科技投入稳步增长，但在投入方式、投入结构、投入效率等方面仍存在一些问题。一是基础研究和应用研究研发投入强度还比较低。“十一五”以来，我国研发投入强度已由2006年的1.37%增长到2021年的2.44%，已接近经合组织（OECD）国家疫情前2.47%的平均水平，但相比美国、日本、德国3%以上的高水平投入还有一定的差距。二是对企业投入的带动作用仍显不足。为了鼓励企业开展研发创新活动，各级政府出台了一系列财政补贴政策，但实际补助效果并不尽如人意。三是财政科技投入效率亟待进一步提升。一方面，单位经费产出与发达国家相比较低。我们根据联合国教科文组织统计研究所（UIS）的数据测算，2018年，我国单位研发经费产出（每单位研发经费支出能带来的GDP产值）为29.87，而法国、俄罗斯、英国、美国分别是我国的1.36、1.34、1.80、1.19倍。另一方面，创新产出数量与质量不匹配。我国论文、专利产出数量虽然位居世界前列，但论文引用率和国际专利数量都处于国际低位水平。

新时代，我国科技自立自强的理念不断深入人心，近年来国家从顶层设计和战略规划层面对财政科技投入的总体思路和重点领域进行不断优化，为未来一段时期我国财政科技投入的战略路线指明了方向。基于“十四五”规划和国家各类政策，预计“十四五”时期我国财政科技投入趋势将呈现如下特点。

一是财政科技投入持续增长态势将长期保持。“十四五”和2035年远景目标规划纲要专门设置了“坚持创新驱动发展 全面塑造发展新优势”篇章，进一步强调了坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，从强化国家战略科技力量、提升企业技术创新能力、激发人才创新活力、完善科技创新体制机制等方面提出了新时期科技创新重大战略任务。同时在发展现代产业体系、构建新发展格局、推进乡村振兴、推进区域协调和新型城镇化、提高国家文化软实力、推动绿色发展等重要篇章中均可以看到科技创新的影子，这都对财政科技投入提出了更高的要求。“十四五”时期科技创新的战略地位不言而喻，财政对科技的投入也将持续增加。

二是多元化投入的理念将持续深入。“十四五”乃至更长时期内，我国科技发展的主要目标是实现自立自强发展。这不仅需要财政给予大力支持，更需要市场发挥更大作用。在投入方式上，以财政投入为牵引带动社会多元化投入机制将发挥更大作用，财政稳定支持经费和竞争支持经费比例关系将更加协调。

三是以特定目标为导向的基础性与应用性投入将会不断增加。“十四五”时期，我国经济社会发展对基础研究和应用研究的需求将大幅上升且多样化。“十四五”和2035年远景目标规划纲要提出，要整合财政科研投入体制，重点投向战略性关键性领域。新修订的科技进步法将“基础研究”和“应用研究与成果转化”单独成章，反映了我国科技发展的阶段性特点和战略需求。面对百年未有之大变局，中央财政科技投入将更加突出国家战略目标，通过加强基础和应用研究的投入提高原始创新能力，致力于在一些重点领域抢占全球新一轮科技革命和产业变革的制高点，攻克一批关键核心技术，支撑产业高质量发展，在国际形势突变中全面提升我国科技创新供给能力。

四是财政科技投入的组织机制创新将持续推进。近年来，通过破除体制性障碍、打通机制性梗阻，我国不断系统布局和整体推进科技体制改革，国家对于通过创新组织机制提高科技攻关效果的意愿越来越强。“十四五”以及未来更长时间，国家对于改革体制机制，鼓励组织方式创新的总体路线将进一步深化。“十四五”和2035年远景目标规划纲要对重大科技项目立项和组织管理方式进行了部署，提出要推行技术总师负责制，实行“揭榜挂帅”、“赛马”等制度，进一步明确了支持科技项目组织机制创新的思路。

《党和国家机构改革方案》提出，中央将组建中央科技委员会和重组科技部。方案一经公布，立即受到科技界的广泛关注。这反映了党中央以最大决心、最大魄力对我国科技体制机制的一次具有重大意义的根本性改革，释放一个非常鼓舞人心的信号，不仅为加快实现高水平科技自立自强，解决“卡脖子”问题提供了体制保障，而且能进一步理顺科技领导和管理体制，为科技管理改革指明了方向，奠定了基础。应以新一轮机构改革为契机，进一步深化科技体制改革，释放科技投入效能，推进高水平科技自立自强。

一是建构新的科研经费管理体制。为应对科技部重组后的科技管理新体制，建议设立科技预算管理委员会，统筹科研资源，贯彻落实中央科技委员会的科技战略决策，做好财政科技资金使用。组建由科学家、行业专家、企业家、投资专家等组成的咨询/顾问委员会，协助财政部门按照不同类型的科研活动分类施策，确保科研资源的优化配置。财政作为国家治理的基础与重要支柱，可进一步加强中央与地方之间、相关部门之间政策的统筹协调，指导各部门根据实际情况编制好研发计划和支出预算，统筹好财政资金使用，提高财政资金使用效率，保持好科技预算的科学性、连续性和稳定性。

二是编制科技财政中长期专项规划。关键核心技术攻关和重大科技成果转化具有高投入、高风险的特点，应根据中央科技委员会制定的国家科技战略，编制科技中长期财政规划，使科研预算反映国家科技战略和国民经济发展的需要，强化科技中期财政规划的引领和支撑作用。切实保障新型举国体制下关键核心技术攻关及重大科技成果转化的资金需求，并积极探索多元资金筹措渠道。

三是优化中央科技计划和资金管理办法。根据新的科技体制，着力构建有助于创新的体制机制，进一步优化中央科技计划，完善资金管理办法。根据科技创新全链条管理的需要，改变国家五大科技计划的既定框架，强化学科之间、科学和技术之间、技术和工程之间、自然科学和人文社会科学之间的连接，疏通基础研究、应用研究与产业化连接的贯通机制。探索“需求导向”的科技管理模式，聚焦国家战略目标，提炼行业急需解决的科学问题，有的放矢地安排科技计划和项目，把高水平科技自立自强落实到具体行动中，提升各种科技经费服务国家战略需求的效能。

四是进一步优化科技领域的财政事权和支出责任。根据国家机构改革精神，着力构建有助于科技创新的体制机制，明确科技领域的财政事权和支出责任，加强地方科技创新财政支出的自主统筹能力。为科技投入制定合理的政府边界和支持方式，将政府目标和科学规律及市场发现机制相结合，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，积极培育和支持专业管理机构的发展，并充分利用市场机制和社会机制，从政府单方面发力转向政府、社会和市场联合发力。