守住三条底线  助推高质量发展

中国财政科学研究院原副院长、研究员  白景明

底线思维是我们党在新时代治国理政的科学思维方式之一。在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调必须不断提高底线思维能力。政府预算首先要解决的问题是保障基本公共服务供给，财政宏观经济调控的目标是防止经济大起大落，财政制度改革的最终目的是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用以增强政府公信力和执行力。由此可以说，财政职能的最基本特征就是守底线。政府预算中的财政资金配置方案，实质上是各领域、各部门按照底线思维办事的集中体现。因此，衡量政府预算的科学性和可行性，关键看政府预算是否按照党的大政方针对各领域、各部门的工作底线要求来筹措和配置资金。

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，扎实推进中国式现代化，是2023年的核心工作。扎实推进中国式现代化，必须坚持稳中求进工作总基调。稳中求进，关键是稳，稳是基础。稳的核心则是守住底线，守住了底线，就是夯实了“进”的基础，扩大了“进”的空间，就是做到了把底线思维转化为加快构建新发展格局、推动高质量发展的行动方案和政策体系。2023年的政府预算报告充分表明，财政工作坚持将重点放在贯彻落实党中央的统一部署，放在落实政府工作报告的要求，坚持底线思维，为扎实推进中国式现代化提供资金配置和财税政策保障，与货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等协同发力守住三条底线。

守住保障基本民生底线

中国特色社会主义条件下的经济和社会发展是以人民为中心的发展，中国式现代化是14亿多人的现代化。显然，政府要把保障基本民生作为头等大事，让每个人的生存权和发展权都得到充分实现，让基本公共服务保障水平随着经济社会发展而不断提升。因此，政府预算始终应把守住保障基本民生底线列为重中之重，支出政策首先要聚力提升基本民生保障水平。

守住保障基本民生底线关键在于合理界定“底线”。“底线”即设立制度和数量两道防线。前者指建立基本民生保障支出制度体系，后者指形成基本民生保障标准调整办法。显然，守住底线的艰难性就在于底线本身的动态性。过去五年，基本民生保障支出呈现出制度性扩张趋势，突出表现有三点：一是五年财政教育投入累计21万亿元，生均支出标准大幅提升。二是加大社会保障投入。过去五年，我国不断深化社会保障支出改革，为社会保障支出增长奠定了制度基础。一方面建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，将调剂比例逐步提高到4.5%，并基于此实施企业职工基本养老保险全国统筹。另一方面把城乡居民医保人均财政补助标准从450元提高到610元，同时逐年提高最低生活保障、优抚对象等人员的抚恤和生活补助标准。三是支持如期打赢脱贫攻坚战，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，各级财政不断加大资金投入。基本民生保障支出占一般公共预算支出比重超过70%。

财政基本民生保障水平的不断提高为守住基本民生保障底线打下了良好基础，但也提出了更高要求。也就是说，当前财政守住基本民生保障底线是新的历史起点上的“守住”，要保持既定支出政策的连续性和稳定性。审视2023年政府预算报告，不难看出，守住保障基本民生底线是预算的最终落脚点，措施体系既有接续性，又有新的突破点，凸显守正创新、精准发力。

首先，落实落细就业优先政策。就业是民生之本，就业稳，居民收入稳，社会稳。稳就业是有为政府的首要经济职能。2023年政府工作报告强调必须按照中央经济工作会议的部署加强做好稳就业工作。我国劳动力人口数高达9亿人，占全球人口总量11%，比发达经济体人口总量还多，而且每年还有包括高校毕业生的数千万劳动力增量。我国人口占全球人口比重和GDP占全球比重均在17%左右，而美国人口占全球人口比重为4.7%、GDP占全球比重为24.7%，两者相差20个百分点，其他发达经济体如日本相差4个百分点、德国相差3.5个百分点。这说明我国的当期经济规模就业承载潜力还远低于发达经济体。此外，我国正处于经济结构加快调整期，数字经济和新型工业化及新型城镇化快速推进。从中长期角度看，这会形成新的社会分工细化格局，延长产业链，进而带来就业岗位数量增长；但从短期看，却会造成结构性劳动力过剩和结构性劳动力短缺并存。为此，2023年的政府预算把落实落细就业优先政策作为保障基本民生的关键大事来抓：中央财政将安排就业补助资金668亿元。完善减负稳岗扩就业政策举措，加大高校毕业生就业支持力度。增加投入，帮助农民工、脱贫人口、退役军人等重点群体就业创业。继续支持大规模职业技能培训。

其次，健全社会保障体系。1999年我国开始步入老龄化社会行列，人口加速老龄化，目前60岁以上人口占人口总数比重接近20%。同时，我国有14亿多人，中国式现代化是14亿多人的现代化，首先就是要保障14亿多人老有所养、病有所医。这也是我国基本民生保障制度的突出优势。因此，社会保障支出在财政支出中的比重不断提高。目前，如果把医疗保险补助支出加进来，社会保障支出在一般公共预算支出中已成为第一支出大项。2023年的政府预算立足健全社会保障体系，再度加大社会保障投入。一般公共预算调入社会保险基金预算的资金将达2.49万亿元，一般公共预算支出中的社会保障支出和住房保障支出加上全国社会保险基金预算支出的总额预计突破14万亿元。具体举措包括适当提高退休人员基本养老金水平、推进多层次多支柱养老保险体系建设、安排1567亿元兜住困难群众基本生活底线、有效扩大保障性租赁住房供给等。

再次，保障人的生存和发展。财政支出向人的生存和发展倾斜是坚持以人民为中心的发展思想的突出体现。近年来，为统筹疫情防控和经济社会发展，卫生健康支出规模不断扩大，2020年起达到1.9万多亿元。2023年继续加大投入不断增强医疗卫生服务能力。中央财政将通过一般性转移支付向地方安排财力补助资金1700亿元、使用2022年权责发生制结转资金300亿元，支持做好疫情防控等工作。此外，还要把城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高到每人每年640元、基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高到每人每年89元。通过不断增加教育投入来提高人口素质水平是坚持以人民为中心的发展思想的关键举措。党的十八大后，我国加力实施教育优先发展战略，2017年起教育支出突破3万亿元，2022年已达3.94万亿元。2023年的政府预算继续加大教育投入，更加注重全方位推动建设高质量教育体系。中央财政的学前教育投入将增至250亿元，增加义务教育经费投入，安排100亿元用于改善普通高中学校办学条件，投入400亿元用于支持地方高校的改革和发展，安排720亿元学生资助补助经费用于减轻困难家庭教育。由此可见，我国的高质量教育体系是把人力资本素质提高、基本公共服务城乡均衡和推动实现共同富裕融为一体的教育体系。

守住经济增长底线

经济增长关乎民生，关乎国家安全。我国经济韧性强、潜力大、活力足，增长有特定的制度和国情支撑条件。然而也要看到，当前我国已进入高质量发展阶段，正在加快构建新发展格局，要追求的经济增长已不是粗放型增长，而是符合新发展理念要求的增长，是结构转型、就业扩张、共同富裕、内外协调基础上的总量增长。显然，这种增长质量高，但难度大，更加需要政府发挥稳增长作用。

政府稳增长实质是守住经济增长底线，意味着政府要运用一系列政策把经济增长托在一定的水平上。政府工作报告提出，2023年力争经济增长率5%左右。这实际上是政府预期的适度经济增长率。所谓“适度”是指资源和要素供给以及物价上涨可承受并能维持一定水平就业增长和国民收入增长，具体到2023年来讲，5%的增长率是与居民消费价格控制在3%左右、新增就业人员1200万左右、粮食产量1.3万亿斤以上、单位GDP能耗和主要污染物排放量继续下降相协调的增长率。政府工作报告指出，2023年要突出做好稳增长工作，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力，而且明确要求积极的财政政策要加力提效稳增长。

财政政策是宏观调控政策体系中的首要政策，在守住经济增长底线方面有特定功效，特点是具有总量拉动和结构驱动双重能量。其中总量拉动的原理是减税增支直接扩大总需求进而带动经济增长，结构驱动的原理是财税政策激励或约束要素配置结构进而以点带面推动经济增长。2023年的政府预算继续把守住经济增长底线摆在突出位置，稳增长的总量和结构政策都在加力提效。

近年来，财政政策稳增长的总量力度不断增强。2022年减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中新增减税降费超1万亿元、增值税留抵退税2.46万亿元。2015—2022年，四本预算支出总额从25万亿元增至50万亿元，占GDP比重已超45%。其中：一般公共预算支出从17万亿元增至26万亿元，政府性基金预算支出从4万亿元增至13万亿元。横向比较，我国财政支出总额占GDP比重在国际上已位居上游，接近西欧、北欧高福利国家。2016年后,年度赤字率平均水平已近3%，赤字额从2万亿元平台上升至3万亿元平台。2022年，全国一般公共预算支出突破26万亿元，同比增长6.1％。如此高强度的减税增支对经济增长起到了托底作用。首先，减税增支直接扩大了当期有效消费需求。近年来，如果把政府最终消费支出和购买劳动力的支出及转移性支付支出统统考虑进来，年度财政支出带来的消费品购买支出已超过20万亿元，占社会消费品零售总额的比重接近50%。其次，财政支出扩张带动固定资产投资增长。相比其他国家，我国财政支出的特点是资本性支出比重较高。四本预算中的政府性基金预算支出基本上属于资本性支出，一般公共预算支出中也有数万亿元资本性支出，两项合计资本性支出超16万亿元。由此推算，可以说财政固定资产支出占全社会固定资产投资总额超25%。同时，财政资本性支出对社会固定资产投资又具有引领作用，如专项债券项目、中央和地方财政共同事权投资项目等。2023年积极的财政政策稳增长再度加力。全国一般公共预算支出安排27.5万亿元，增长5.6%；政府性基金预算支出安排11.7万亿元，增长6.7%；社会保险基金预算支出安排9.8万亿元，增长7.2%。其中：一般公共预算赤字安排3.88万亿元，赤字率回升至3%。地方政府专项债券安排3.8万亿元。这些支出安排，意味着财政支出对消费和投资的贡献将分别超过20万亿元和15万亿元。显然，从总量角度看，2023年财政政策稳增长的力度属历史高水平。

从结构角度看，财政政策守住经济增长底线是从经济安全和经济结构调整两条线展开。维护经济安全旨在确保产业链和供应链不断裂，进而实现经济社会基本运转长期长久稳定。经济结构调整意在确保经济发展质量不断走上新台阶。经济安全和经济结构调整两者相辅相成。经济安全是底线，经济结构调整会夯实经济安全的基础，经济安全是经济结构调整的基本驱动力。

我国确保经济安全有特定内容。在我国，经济发展是人民至上的发展，是要确保全体人民经济生活正常的发展。具体讲，就是要让14亿多人享有粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全。因此，中国特色社会主义建设进入新时代以后，财税政策的经济安全保障力度持续加强。税费优惠政策向农业、制造业、新能源和环境保护产业倾斜，如增值税改革中降低制造业税率并优先实施留抵退税、新能源汽车车辆购置税减免等。支出政策着力打造经济安全体系：过去10年，为确保饭碗端在自己手里，国家财政侧重从保障种粮农民合理收益、加大对主产区奖补力度和积极支持现代种业发展三个维度支持农业发展；为保产业链和供应链，各级财政在制造业领域设立多只政府投资基金，采用直接股权投资、参股子基金等方式解决重点领域、重点行业的资金投入问题。2023年保持政策的连续性和稳定性，继续加大维护经济安全支出。首先，全方位夯实粮食安全基础。继续提高小麦最低收购价。加大对产粮大县奖励。扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围。支持高标准农田建设和做大做强民族种业。安排1750亿元用于进一步增加中央财政衔接推进乡村振兴补助资金规模。同时，中央财政继续加大对革命老区、民族地区、边境地区支持力度，转移支付增长8%，为1770亿元。其次，推进高水平科技自立自强实现补链强链。集中优势资源和力量。支持打赢关键核心技术攻坚战。增加国家实验室建设和全国重点实验室重组的财政投入。中央引导地方科技发展资金安排65亿元，比上年增长44%。中央财政安排产业基础再造和制造业高质量发展专项资金133亿元，比上年增长49%。再次，完善绿色低碳财税支持政策。增强绿色低碳重大科技攻关和推广应用支持力度。扩大政府绿色采购范围。支持可再生能源发展，推动能源结构进一步优化。深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，中央财政大气污染防治资金安排330亿元，水污染防治资金安排257亿元。落实生态补偿机制，引导地方加大生态保护力度，中央财政重点生态保护修复治理资金安排172亿元。

经济结构调整是实现经济高质量发展的关键举措。经济结构调整需要市场和政府共同推动。其中市场是主导力量，政府主要起夯实基础和引领作用。2023年经济结构调整将继续向纵深推进，任务重、难度大。国家财政助推经济结构调整首先要用好税收政策，因为税收政策具有作用范围宽、渗透力强的特征。2023年税收政策将保持经济结构调整着力点的稳定性，适度加大对创新型企业和企业研发的支持力度。在支出政策方面，扩大基础设施建设投资规模，扩大专项债券资金使用范围并加大新基建投入力度，增加稳外贸投入以实现国内国际双循环的有效衔接。

守住不发生系统性风险底线

过去十年，防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治被并列称为三大攻坚战。实践证明，这一以系统观念为指导的发展模式具有重点突出、事半功倍、成本可控的显著效应。此间，我国一直实行积极的财政政策，虽然减税增支强度很大，但并未引发恶性通胀和财政收入断崖式下滑，究其原因主要是守住了不发生系统性风险的底线。2023年的政府预算报告在提出积极的财政政策要加力提效的同时，继续强调必须牢牢守住不发生系统性风险的底线。实际上这本身就是积极的财政政策要加力提效、精准发力的题中之义。因为控制住了财政风险，就是在减少政策成本，就是提高了资金使用效益，就是在以放大连锁效应替代大水漫灌效应。

需要指出，当前强调守住不发生系统性风险的底线，也是对这一任务艰巨性的警示。突出表现有两点：一是当前和今后一个时期，我国经济韧性强、潜力大、活力足，长期向好的基本面不会改变，但经济运行不确定不稳定因素增多，财政收支矛盾仍然突出。财政收入存在较大不确定性，而重点财政支出刚性增长，基本民生短板需要继续加强保障，财政收入增长率总体上低于财政支出增长率。前期制度性减税降费已经形成了长期制度性收入增长约束效应，今后财政收入增长潜力减弱，财政收支失衡强度上冲。二是地方政府债务风险总体可控，但当前出现的一些问题需要高度重视。新增隐性债务、化债不实时有发生，一些市县偿债能力弱、债务风险较高。今年一般公共预算中的债务付息支出和地方政府的年债务付息支出均已超过1万亿元。显然，这两个方面的矛盾和问题得不到有效控制和解决，极易出现收支高度不平衡型系统性风险循环放大局面。

守住不发生系统性风险的底线必须深化财政改革、加强财政管理，向制度变革和管理创新要长效机制。为此，各级政府和部门必须坚决落实2023年政府预算报告提出的深化财政改革、加强财政管理的工作部署。首先，强化预算绩效管理。把绩效管理贯穿到预算编制、预算执行、预算监督三个环节之内。其次，加强地方政府债务管理。各级政府都要加强债务风险分析研判，定期监审评估。地方政府要加大对市县工作力度，保持高压监管态势，对新增隐性债务问题及时查处、追查问责。再次，加强财会监督。按照中央的统一部署，开展全国财会监督专项行动，聚焦税费优惠政策、党政机关过紧日子等重点，坚决查处违法违规问题。最后，健全现代预算制度，进一步提高预算管理的完整性，强化财政资源统筹管理。同时，加快推进支出标准体系建设，通过提高标准的科学性来实现资金使用效率的提升。深化财政体制改革，完善财政转移支付体系，规范转移支付分类设置，健全定期评估和退出机制。

原载《中国财政》2023年第8期

责任编辑：张小莉