（一）碳吸收碳排放统计核算制度不完善、碳达峰碳中和工作成效不易量化

为落实我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和的目标要求，要明确阶段目标、量化工作任务、细化实现途径、规范措施程序。调研发现，目前地方“双碳”工作在数据管理方面的基础较为薄弱，导致工作成效难以量化。一是缺乏管理考核规定。目前评价“双碳”工作主要参考国家发展改革委在2006年发布的《省级温室气体排放清单编制指南》，由于发布的时间较早且没有硬性要求，各地没有统一标准，造成不同地区、不同部门描述同一类型问题的测算数据、单位、口径存在差异。二是缺乏统一的评价标准。各地在反映“双碳”工作成效时数据不系统、内容不完整、方法不统一，自主选择参数，抽象、定性的描述多，具体、量化的指标少，不能进行历史追溯和区域间横向比较，给数据分析带来较大困难。三是缺乏反映整体工作的量化指标。从“双碳”数据的类别归属来看，指标分属于农业农村、林草、财政、生态环境、产业发展等部门，评价工作成效需要将不同部门提供的指标分类逐一对比，没有明晰的整体指标和易行的测算方法，无法直观、准确反映“双碳”工作投入和实施效果。

（二）《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》在生态环保方面对转移支付提出更高要求

国家重点生态功能区转移支付自2009年设立以来，在促进生态文明建设、维护生态安全方面发挥了积极作用，但由于设立时间较长，虽经多次修订完善，对照2022年5月发布的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），在制度执行层面仍有完善空间。一是重点生态功能区转移支付资金实际用于生态保护方面较少。生态功能区转移支付同时具备引导地方政府加强生态环境保护和提高基本公共服务保障能力的目标和定位。地方财政收到后统筹安排，主要将其作为财力补助用于“三保”等重点支出。实际使用中，同其他一般性转移支付区别不大，没有体现引导地方政府加强生态环境保护的特点。二是重点生态功能区转移支付的引导和协调作用有待提高。中央财政按照各省重点生态功能区的数量安排资金，重点考虑每个功能区的财政保障和生态保护需求；地方财政则从自身的实际情况出发，扩大了保障地区的数量，一定程度上弱化了转移支付的引导和协调作用。有的重点生态功能区由于特殊的地理位置长期获得较多的转移支付，但工作成效并不突出，甚至发生过重大环境污染事件，重点生态功能区转移支付的鼓励作用发挥不明显。三是重点生态功能区转移支付对碳吸收工作的支持有待提高。有序推进碳中和工作涉及到减少碳排放和鼓励碳吸收两方面的内容，重点生态功能区转移支付测算因素中，涵盖各地生态环境保护方面的减收增支、财政收支缺口、生态保护区域面积等内容，总的来说更侧重于支持减少碳排放工作。

（三）平衡区域之间的发展差异给转移支付带来较大压力

一是区域间地理和发展的差异增加实现基本公共服务均等化的难度。我国幅员辽阔，不同的地方有不同的发展目标和特征。一些地方肩负“生态安全屏障”的定位，要把环境保护放在第一位，限制了发展，导致长期以来缺乏自身造血能力，尽管国家通过生态保护专项资金等予以倾斜，但仍不能完全覆盖生态保护的机会成本。二是生态补偿以财政投入为主，转移支付压力持续增加。中央财政对地方转移支付从2012年的4万亿元增加到2021年的8.2万亿元，平均每年增长8.3%。但一些地区人均财力同区域平均水平相比仍有差距,且没有其他生态补偿资金渠道，实现基本公共服务均等化的目标给上级转移支付带来较大压力。三是中央对地方转移支付存在“依赖度陷阱”，影响政策效果发挥。转移支付作用具有“纺锤效应”——在对中央转移支付依赖度低的地区，转移支付的激励和协调作用会随着依赖度的降低钝化甚至消失；而在极度依赖中央转移支付的地区，转移支付的激励和协调作用会随着依赖度的进一步提升出现边际效应递减。由此产生的“依赖度陷阱”是导致部分地区推进“双碳”工作动力不足的原因之一。

（一）制定模型，建立碳净排放测算体系

财政政策发挥调节和引导作用离不开大量准确、详实的基础数据，因此，我们设计了针对财政部门评估“双碳”工作成效的测算模型，希望通过模型对比、拆分、汇总、溯源，为建立严谨、科学、高效的财政政策体系提供决策依据。

1、思路和原则

一是模型要贴近实际，便于使用和推广。鉴于联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）建议的方法与目前生态环境部门采用的模式存在差别，经反复征求专家和地区有关部门意见后，采用了基于当年森林蓄积增长量及草地、湿地面积变化的测算模式。二是程序要遵循规范，力求科学、准确、严谨。我们以国家发展改革委发布的《省级温室气体排放清单编制指南》为主体，参考联合国政府间气候变化专门委员会《IPCC guide 》的方法，考虑到国内实际情况和各地经济发展的差异，采用R.Peal生长曲线理论和恩格尔系数作为补偿系数。三是数据采集要方便，提高操作性和实用性。所选数据均来源于政府职能部门和各地统计年报、林草部门调查数据和政府官网。

2、模型的建立

（1）碳净生产量（NEP）：

（2）碳吸收（Q吸）：

式中：

（i）森林碳汇量

森林碳汇量估算参考《省级温室气体排放清单编制指南》方法：

（ii）草地碳汇量

草地碳汇量基于年度草地面积变化和草地单位面积碳储量计算：

（iii）湿地碳汇量

湿地碳汇量估算方法主要根据年度湿地资源面积变化和湿地单位面积碳储量：

（3）碳排放（Q排）：

：碳排放总量（单位：吨）        

B：能源消费总量（单位：万吨，按照各能源类型折标）

C：化石燃料i的排放系数

i：第i类化石燃料，主要考虑煤炭、石油和天然气

3、模型的运用

碳净生产量是衡量“双碳”目标的关键指标，计算碳净生产量的目的是为了获得量化的碳补偿价值，从而与财政工作相结合。碳补偿价值由三部分因素的乘积构成。一是碳净生产量，由前述测算模型得到。二是单位碳价格，采用北京碳市场碳排放配额（BEA）当年的平均价格。三是碳补偿系数，参考林春鑫在《基于相对碳赤字的中国省际碳补偿研究》里的做法，引入改进后的R.Peal生长曲线理论作为补偿系数，调整不同发展阶段地区的实际支付能力。碳补偿系数中的恩格尔系数反映经济发展水平，测算地和全国人均GDP的比值表示不同地区的补偿能力。碳补偿系数的引入，更加客观地反映不同地区的实际情况。

由此得到碳补偿价值的计算模型：

⒋模型的试算模型建立后，我们对普洱、曲靖、玉溪和西双版纳三市一州开展调研，将得到的环保数据代入模型推演，并将结果与当地的经济发展进行对比，目的是检验模型的准确性和操作性。经测算，四个地区的碳净生产量如下所示：

图3 2017-2021年间普洱市碳净生产量

图4 2017-2021年间曲靖市碳净生产量 

 图5 2017-2021年间玉溪市碳净生产量

图3至图6所示，在2017年至2021年间，普洱、玉溪、西双版纳的碳净生产量均为正值，其中又以普洱最具代表性。普洱市碳净生产量的变动整体呈现出一个“U”型趋势，最低点出现在2018年，符合工信部门关于普洱市在2017年至2019年间进行的大量铁路和高速公路建设的反馈。同时根据第三次全国国土调查及更新数据，普洱市由于农业产业结构调整、建设占用耕地、弃耕撂荒等原因，符合碳汇变动趋势，测算结果与调研所得的实际情况一致。普洱市2017年至2021年生态功能区转移支付金额分别为：5.52亿元、5.99亿元、7.30亿元、6.24亿元、6.33亿元。转移支付补助金额与碳净值变化趋势不一致，也从另一个角度说明目前生态功能区转移支付测算方式未能科学、准确反映“双碳”目标实现情况。另一方面，曲靖市的碳净生产量为负值，符合其较高的产业发展程度和人口比例结构，测算结果与调研观察实际情况一致。

对四个地区进行横向比较，再用碳净生产量比GDP构建碳排放与经济发展水平的指数，可以得出如下结论：

图7 2017-2021年间四地区碳净生产量

图8 2017-2021年间四地区碳净生产量/GDP

图7和图8所示，西双版纳和普洱在上述四地中有着较好的碳汇形成条件，玉溪能够稳定形成小规模的碳汇，而曲靖则还有较大的提升空间。从经济发展水平和碳排放的关系来看，虽然普洱、西双版纳、玉溪是碳汇净产生地区，但单位GDP对应的碳汇生产量呈现明显的下降趋势，曲靖也面临着类似问题。

小范围试算的结果客观量化了四地的碳净生产量，较为准确地反映了当地经济发展与环境保护投入的变动关系，初步证实了模型具有一定的推广意义。

（二）完善支持“双碳”工作的转移支付体系

1、进一步完善重点生态功能区转移支付

一是明确定位，突出鼓励方向。对照《意见》提出的“注重精准、可持续”要求，建议通过提高转移支付系数、划定生态价值贡献等方式，鼓励地方在均衡区域间基本财力配置基础上，兼顾重点生态功能区转移支付支持生态保护的目标。从调研的情况看，省级财政在测算县级“三保”财力时，将生态功能区转移支付纳入当地“三保”财力测算口径；县级财政也将其作为财力补助主要用于推进基本公共服务均等化，投入生态保护方面的比重较小。建议进一步明确资金定位，引导资金投入到环保领域，加大对重点地区如禁止开发区、跨区域饮用水水源保护区等的支持力度，进一步突出重点生态功能区转移支付的生态环境保护目标。

二是明确事权，压实支出责任。对照《意见》提出的“因地制宜，统筹推进”要求，建议在《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》框架内，逐步压实省与省以下生态环境、自然资源等领域财政事权和支出责任。重点生态功能区一般来说经济发展、基础设施建设相对滞后，这些地方财政的保障能力有限，主要依赖上级转移支付。随着中央和地方财政事权和支出责任划分改革不断推进，对生态保护的支出责任也逐步清晰，重点生态功能区转移支付也应针对变化及时调整。建议通过细化重点生态功能区转移支付要求、优化地方政府提供公共服务方式、强化转移支付资金管理，压实地方政府对全省或省内跨区域的生态保护的支出责任。

三是明确要求，体现奖优罚劣。对照《意见》提出的“结果导向、奖优罚劣”要求，建议根据生态效益外溢性、生态环境敏感性等不同区域的特点，对生态功能重要地区开展差异化补偿。在此基础上，对在绩效考核、评估中成绩优异的重点生态功能区予以倾斜，对发生过生态环境事故或成效不突出的地区减少资金规模，树立“有为有奖、无为有罚”的资金安排导向，避免“撒胡椒面”，促使基层政府形成愿意保护、有能力保护生态的良好制度环境。

2、鼓励环保专项资金向碳吸收倾斜

对照《意见》提出的“强化财政资源统筹，优化财政支出结构，加大对碳达峰碳中和工作的支持力度”要求，建议在碳净量测算模型的基础上，鼓励环保专项资金向碳吸收倾斜，对生态保护红线覆盖比例较高、生态产品价值重要、生态环境敏感脆弱的地区加大支持力度，对生态功能重要地区实施差异化补偿。新增的转移支付针对性解决均衡性转移支付无法兼顾生态环境保护与提高基本公共服务保障能力双重目标的问题。

（三）在测算模型的基础上建立碳汇指标增减挂钩的生态补偿机制

1、横向转移支付的尝试

不同形式的横向转移支付创新，尤其是土地增减挂钩调剂机制为完善转移支付制度提供了一种新的思路——建立碳汇指标增减挂钩调剂制度。目前，云南、辽宁、山东、浙江、江苏等省份已开展了辖区内的流域生态补偿试点，对主要河流水质进行考核并根据结果进行补偿，开展横向转移支付尝试。从省级层面看，西部地区还存在应用广泛、形式多样的东西部协作、对口支援，这种跨区域的财力转移可以视为短期的、非制度化的横向转移支付。在这些横向的转移支付尝试中，土地增减挂钩机制的示范作用更为明显。除了试点运行时间长、配套政策和监管机制完善外，运行效果也比较突出，不仅缓解了城市发展建设用地困难的问题，而且一定程度上为乡村振兴提供资金支持，对促进节约集约用地和城乡统筹发展发挥了重要作用。

2、对碳汇指标采取横向调剂交易补偿的做法具有显著优点

一是有利于缓解中央转移支付压力。为地方财政提供除了上级财政以外的其他外部收入来源，减轻对上级财政的依赖。二是有利于跨越转移支付区域陷阱。纵向的转移支付不可避免存在区域性陷阱，适当地采用横向补偿，对于调控功能弱化的地区效果明显，更有利于完善财政政策体系。三是有利于区域协调发展。通过建立公平公正的市场调剂交易机制，统筹平衡各方利益，协调不同利益主体之间的关系，将有效解决地区间空间层次偏好不一致性问题，提供有利的发展环境。四是有利于实现双赢。就购买方而言，购买指标可以扩大碳排放空间，加速经济发展；就出让方而言，将“叶子”换“票子”，把“颜值”变为“价值”，推动资源优势向资产优势和竞争优势转化，从根本上建立增加投入的长效机制。五是解决生态服务的区域外溢性问题。缺乏外部激励机制将导致公共物品或服务生产动力不足，“削峰填谷”式的横向转移支付将有针对性地从源头促进公共服务的生产与供给。

3、关于设计调剂机制的几点考虑

建议采用横向转移支付的方式，建立以林业碳汇为主体的碳汇指标增减挂钩跨省调剂制度：搭建全国林业碳汇有偿调剂平台，根据面积、人口、产业规模以及发展速度等因素确定各地区的指标配额，通过前述模型测算评估各地区年度环保投入和成效，对照指标配额实施调剂，指标不足的地区向指标盈余的地区调剂购买，引导碳汇指标“占补平衡”。

总体有以下几方面考虑：一是作为一种新的生态保护补偿方式，分类补偿与综合补偿统筹兼顾、强化激励与硬化约束协同发力，形成一种良性循环，最终目标是实现基本公共服务均等化。二是作为横向转移支付，与纵向转移支付协调互补，进一步完善转移支付体系，推动区域间经济社会协调发展。三是以测算模型为基础，客观评估各地生态保护实际投入，进一步调动地方政府增汇积极性。四是依靠市场运作，让市场发挥资源配置的决定性作用。五是指标总量统一控制，通过全国统一的碳汇指标配额固定总量控制制度，对林业碳汇形成约束性需求。六是机制创新循序渐进，建议先在部分省份内开展试点，稳定完善后再全国推开。