拓展财政空间 塑造市场信心

助力经济运行整体好转

中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任  姚东旻

2022年前三季度我国GDP同比增长3.0%，社会消费品零售总额同比增长0.7%、CPI同比上涨2.0%，各行业生产逐渐恢复。在回顾和肯定成绩的同时，也需关注到我国经济面临的风险与挑战。未来，需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力仍然较大。具体来看，存在短期和长期两方面问题，亟需破局。

短期市场主体现金流不足，经济活动缺乏“启动资金”。受过去三年疫情影响，市场主体重启和运转所需的现金流不足。从市场主体的经营活动来看，一方面，服务业需求锐减、企业存货积压、应收账款无法变现等系列问题，使得收入端现金流受到严重侵蚀；另一方面，租金、用工成本等刚性支出在短期内保持稳定，支出端现金流无法进行适应性调整。双重压力下，抗风险能力较弱的企业易陷入“现金流断流”的财务危机。从货币流通环节来看，当前我国面临普遍的有效信贷需求不足问题，新增人民币贷款与往年同期相比有所下滑，社会融资规模整体低于预期水平，同时，票据融资占比较高，中长期贷款增速放缓，信贷结构还需优化。

中长期市场主体信心不足，各部门供需端表现乏力。一是预防性储蓄大幅增加。“不确定性”是预防性储蓄理论的核心。疫情影响居民的货币持有偏好，提高其对未来事件判断的审慎程度，从而改变其储蓄行为。二是消费需求下降。对居民部门而言，由于家庭资产的配置重心转向储蓄，非生活必需领域的弹性开支大幅缩减，消费和投资意愿明显减弱。三是多样化的供给冲击叠加。疫情影响了企业部门的生产与供应链系统的稳定性，进而引发了供给环节的价格波动。同时，欧洲国家“减碳”计划背后的利益博弈和针对能源限价问题的持续纷争，直接影响着石油、天然气和电力等工业用原料的供需平衡。从历史经验来看，供给冲击带来的负面影响将会从生产部门传导到社会经济循环的各个环节，引发通货膨胀和全要素生产率的下降，最终导致经济增速的放缓。

财政政策兼具涉及面广、时滞短、针对性强等特征，恰恰能够解决市场主体短期遇到的“启动”问题，通过减税降费、政府购买服务、转移支付等手段作用于实体经济，能够起到调整社会总需求和总供给的作用。尤其当前在市场主体需求收缩、信贷意愿不足的前提下，货币政策传导机制和作用效果将被制约，财政政策对经济实体施加直接作用的特征，赋予了其通过扩大有效投资带动企业、家庭信贷需求回升的可能性。

财政政策增进的是信心，引导的是方向。做好2023年经济工作，关键在于提振和坚定市场主体信心。2022年由于国际环境不确定性显著上升、国内疫情点多面广频发、供需两端高度承压等原因，市场主体信心持续受挫。财政政策可以通过确定性的财政支出，表明政府应对不确定的经济环境的信心与决心，给市场主体一个充分明确的信号。同时，财政的职能定位，涵盖经济、社会、政治、文化等各个层面，在所有宏观经济政策中，财政政策“牵一发而动全身”，全面牵引政府与市场、国家与社会、中央与地方等多方利益，具有定盘星、稳定器的重要功能。

面对国际复杂形势和国内艰巨发展任务，要加强财政资源统筹，准确把握积极的财政政策加力提效的内涵要求。从“加力”角度看，应坚持问题导向，利用财政政策解决市场主体短期遇到的“启动”问题。财政支出规模应当适度扩大，要继续完善财政资金直达机制，既要健全资金流动监控体系，也要加强财政资金分配方案备案审核，“一竿子插到底”，确保信心直抵百姓、企业心头，刺激社会投资信心回升。在“提效”方面，财政政策执行由纵向和横向的多个部门进行，需要差异化、精准的高效决策。中央层面，要加强财政政策与货币政策、产业政策、收入分配政策等政策的协调配合，要在既定的政策安排基础上，进一步加强政策沟通，形成政策合力。地方层面，既要统筹财政资源，提高可用资源的协调程度，又要强化预算编制、审核和支出绩效管理，增强绩效奖励结果和整体预算安排的衔接程度。

保持积极财政政策的可持续性和一贯性，需要综合运用多种工具为政策实施提供充足的财政空间。其中发行政府债券为解决在增支减收现状下的财力不足问题提供有效支持。一方面，我国特有的现代财税金融体制可以对政府债券发行提供有力支撑，不仅为积极的财政政策创造财政空间，更为保持必要的财政支出强度提供资金来源。另一方面，如何用好政府债券资金、着力扩大有效需求为关键。债券资金对重点行业、重点领域的投资、基础设施的投入以及消费领域的补贴等，能够有效扩展需求、引领和支撑恢复生产，助推大规模经济活动；产业体系优化升级所需的创建新领域新赛道、研发和技术改造等也需要借助债券资金加大投资力度，这些投入不仅可以创造当期需求，在未来产生高质量供给后，又会进一步创造长期有效需求。因此，如果债券资金能够培育壮大新的经济增长点、确保社会总需求得到有效支撑，使得社会总供求在一个比较高的水平和质量上取得平衡，推动经济整体好转，那么在短期内通过债券资金换取财政空间越发必要。因而，合理发行政府债券，积极提振市场需求，对于经济恢复具有重要的支撑作用。

统筹平衡债券资金规模与质量，是发挥其助推稳住经济大盘作用的关键。长期来看，随着政府债券发行规模的不断增加，可能引发的另一个问题是宏观政策刺激效应的边际递减。债务换取的财政空间和发展空间是否能够得到充分利用，要求平衡债券发行数量与资金使用效率之间的关系。当前，债券资金使用应遵循“质量优先”的原则，积极盘活债务限额空间，进一步调整政府债券在国债和地方债、一般债和专项债等方面的分配；提高债务总量规模，在体量上以全力支持稳增长为首要目标，力求达到促进消费、扩大内需的效果。以此为前提解决债券资金使用的“质量”问题，提高发行使用效率，加速形成实物工作量，充分发挥债券的杠杆作用，为促投资、扩内需、补短板提供有力支撑，有力有序有效推进重大项目建设，加强民生领域补短板建设，发挥政府投资牵引和撬动作用，积极扩大有效投资，促进全社会资本投资健康发展。另外，在合理安排总体规模的基础上，充分考虑财力状况、风险水平和监督管理流程，牢牢守住风险底线，确保财政可持续。通过债券资金支出与其他政策工具的协同配合促进国民经济稳定恢复和良性循环，进一步释放超大规模市场潜力，实现经济社会发展目标。

为更好实现积极的财政政策加力提效，需要合理安排财政资金，特别是解决财政资金的投向和方式问题。具体而言，需要在各阶段做好三个“统筹”：

一是重视短期现金流，更好统筹当前和长远。财政资金的安排要统筹短期资金需求与长期系统性风险可控。一方面，短期内需要及时“加力”，满足各类经济主体恢复活动必要的资金需求。只有更好发挥财政资金引导与撬动作用，才能有效带动扩大全社会投资和促进消费。要重视缓解社会投资和企业发展面临的压力，重视消费恢复在推动经济运行转好中的重要作用，要把恢复和扩大消费摆在优先位置。财政短期现金流应用于增强消费能力、改善消费条件、增加消费场景，使消费潜力充分释放出来，也要重点关注低收入群体的生活与消费。另一方面，中长期需要致力于促进经济高质量发展，同时保障系统性风险可控。财政资金需要向科技赋能、产业升级等方面倾斜，优化经济结构，提升整体经济的质量和效益。

二是统筹协调经济运行与民生保障。保障和改善民生对稳住预期、带动消费极为重要。经济主体对未来的判断将会对经济行为产生影响，根据预防性储蓄理论，个体由于未来收入的不确定性而导致额外储蓄，这一情况在社会和民生保障体系不完善时将更加突出。做好民生保障工作，才能把稳住经济的信号传递给广大人民，增强人民对于各项政策的预期和信心，激发被抑制的消费潜力，促进经济恢复。因此，在财政民生支出上，要继续围绕人民“急难愁盼”问题，兜牢基本民生底线，抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设，确保民生保障落到实处。此外，还要聚焦提升人民生活品质，增加公共服务供给，推动公共产品和服务均等化，逐步提升人民收入水平。

三是统筹考虑重大政府投资与科技教育长期发展。当前，总需求不足是经济全面恢复面临的突出矛盾，财政资金必须服务于扩大内需战略，推动实现社会再生产良性循环。按照把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来的要求，财政资金的安排需要权衡好重大政府投资与科技教育长期发展，争取在重要领域中实现两者融合，特别是科技教育领域的重大政府投资。科技教育领域的重大政府投资，一方面有利于扩大总需求，快速启动就业、投资、消费；另一方面，通过外溢促进人力资本积累，有利于提升供给体系的质量和效率，提升全要素生产率和经济发展韧性，从而实现高水平的供需良性循环和动态平衡。

百年变局交织世纪疫情，面对国际环境的风高浪急和国内改革发展的艰巨任务，中国经济在风雨中洗礼壮大。“爬坡过坎，关键是提振信心”，信心源自哪里？面对惊涛骇浪，坚持党对财政工作的集中统一领导，是我们的信心来源之一；新时代财政工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，坚持以人民为中心的发展思想，是我们的信心来源之二；我国特有的财税金融制度体系在危机时刻能够充分保障强效财政政策所需的财政空间，大力降低系统性风险，是我们的信心来源之三。长路有险夷，相信曙光在前方，中国经济这个巨型航母一定能乘风破浪，砥砺前行。