贾文勤，北京证监局局长

长期以来，上市公司等证券发行人（以下简称公众公司）的财务造假行为严重影响到我国资本市场的高质量发展。国务院《关于进一步提高上市公司质量的意见》（国发[2020]14号）及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（厅字[2021]5号）均提出加大对财务造假行为的查处和追责力度。然而，第三方配合公众公司财务造假，使得造假行为更加隐蔽化、复杂化，查处难度加大，而相关风险的交叉化、外溢性更加剧了造假及配合造假行为的危害后果，严重污染市场生态，必须严加治理。

2020年至2022年中国证监会（不含下属派出机构）共作出公众公司财务违规类行政处罚案件41件，其中存在第三方参与的案件占比超过60%。证监会行政处罚案例表明，第三方配合公众公司财务造假行为存在涉及范围广、危害大、查处追责难等问题。

一是涉及主体多种多样，手段复杂多变。从交易主体和业务类别来看，涉及国民经济各类行业，涵盖社会经济活动众多环节，除常见的客户、供应商等上下游企业配合公众公司在采购、生产、销售等主要业务环节造假外，还存在运输公司、物业公司、银行机构、保理公司、公用事业单位等多种主体配合公众公司在特殊交易、偶发事项中造假的情形，甚至出现了央企国企、地方城投、公众公司、金融机构等特殊、敏感主体出于做大业务规模、完成考核指标等目的，与造假公司利益捆绑，或主动或被动成为造假的“帮凶”。从造假方式和配合手段来看，第三方与公众公司合谋串通、利益捆绑、建立攻守同盟，签订虚假合同、虚构业务单据、伪造交易流水等情形较为普遍，部分第三方出现了配合提供“过桥资金”、出具证明材料等行为。甚至出现第三方服务机构利用专业化优势，以充当公众公司财务造假“策划人”“共谋者”为主要业务，专门帮助和指导公众公司从业务、财务、资金等方面设计、实施造假行为。

二是影响范围较广，危害后果严重。第三方配合公众公司财务造假，相关风险的交叉化、外溢性较强，不但影响公众公司信息披露质量，干扰资本市场正常运行，还可能牵涉金融、国资管理秩序，甚至关乎经济安全、社会稳定。

三是识别打击难度大，责任追究存真空。首先，发现查实难。第三方主体的配合与串通，为公众公司财务造假行为披上了看似合理的“外衣”，加大了监管部门发现造假线索、获取造假证据、查实造假事实的难度。有的第三方为了给公众公司财务造假打“掩护”，对监管部门的检查拒不配合、故意对抗甚至蓄意阻碍。其次，责任追究难。截至目前，证监会作出行政处罚的财务造假案例中，尚无第三方被追究行政责任的情形，其原因在于法律依据不足，证券法、会计法、商业银行法等法律规范中均未规定配合造假的第三方应承担的法律责任；民事诉讼遵循“不告不理”原则，第三方配合造假往往因为属于从属行为而被忽视；进入刑事诉讼的案件更是屈指可数。最后，协同处置难。配合造假的第三方主体大多性质特别或所处行业特殊，涉及税务、市场监督、银保监、民政等多个行业主管部门，配合造假的具体行为可能同时违反会计、税务、市场监督以及所在行业的监管要求。证监会与其他行业主管部门的监管协作尚未形成有效合力，协同处置存在较大难度。截至目前，除配合造假的部分银行、中介机构被银保监会、证监会处理以外，尚未发现其他行业主管部门对配合造假的第三方作出处置的情形。

为有效铲除财务造假“毒瘤”，防范造假风险外溢，净化资本市场生态，维护广大投资者合法权益，建议严格贯彻“零容忍”方针，加大对第三方配合财务造假行为的打击力度，完善立体化追责的防范治理机制。

一是增加法治供给，强化执法保障。首先，完善证券领域法律法规，在证券法中增加对第三方配合造假的责任条款，从法律层面补足追责依据；完善证券法配套规则，明确提供虚假材料、不配合调查、故意损毁材料等行为的取证、认定标准，对配合造假行为形成有效震慑。其次，加大其他部门法与证券法律的立法联动，在会计法、注册会计师法等法律中增加配合伪造、变造会计凭证、会计账簿，配合编制虚假财务会计报告等配合造假行为的法律责任条款；在商业银行法、票据法、保险法等法律中增加金融机构配合提供不实证明材料、出具虚假业务凭据等配合造假行为的责任追究规定。

二是强化行政执法，提升监管合力。加强行业监管，证券、金融、审计、税务、市场监督等相关行业主管部门坚持共建共治共享，细化监管规则，完善信息共享，做好线索通报，全方位加强对第三方配合造假行为的立体打击力度。加强政务、党纪类协作联动，行政监管部门与纪检监察、国资管理等部门积极对接，推动综合运用党纪、政务处分等多种手段，对政府、国资背景的第三方主体配合造假行为进行惩戒。加强信用联合惩戒，依托社会信用体系建设部际联席会议机制，将配合造假的第三方统一纳入信用联合惩戒范畴，强化各部门、各领域对相关诚信信息的查询与应用。

三是强化刑事惩戒，织密追责法网。完善刑事案件立案追诉标准，推动公安机关、司法机关用好刑事责任罪名条款，对于金融机构配合造假，激活相关罪名，如对出具虚假询证函的银行，适用违规出具金融票证罪予以惩处；对于非金融机构配合造假，作为违规披露、不披露重要信息罪的共犯、从犯处理。完善行刑衔接机制，推动公安机关、检察机关将打击第三方配合造假纳入与证监会协作范围，深入研究分析第三方配合造假犯罪特点，明确案件移送程序、证据标准、责任主体等关键内容，加大对违规出具金融票证罪、出具虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪等犯罪行为的追责力度。

四是强化民事追偿，筑牢追责底线。2022年1月公布施行的《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》第二十二条已明确配合造假的供应商、客户、金融机构等应承担民事赔偿责任，但实践中鲜见案例，建议推动落实落细该司法解释。一方面，加强普法宣传，鼓励、引导投资者依法理性维权，加大对配合造假行为的震慑力度。另一方面，促进法治实效，人民法院与证监会充分沟通，加强协调配合，积极支持投资者依法对第三方进行追偿。