积极的财政政策加力提效  有效支持高质量发展

中国社会科学院财税研究中心  闫坤

中国社会科学院大学应用经济学院  张晓珉

（一）不断加大财政政策力度，助推经济企稳回升。财政政策具备时滞较短、针对性更强、实施机制直接有效等特点，是“立竿见影”稳定宏观短期需求的手段。2022年，公共财政支出同比增速为6.1%，较2021年同期高5.8个百分点，为2020年疫情暴发以来最高增速，为教育、科技、社会保障、卫生健康、交通运输等国民经济重要行业提供重要的资金来源，保障了国家各项战略部署的落地实施，逆周期调节作用得到充分发挥。从全年来看，我国国内生产总值突破120万亿元大关，按不变价格计算，比上年增长3.0%，维持了连续正增长。虽然低于年初政策目标，但在当前形势复杂的背景下，经济成绩已殊为不易。特别是拉长时间维度来看，过去三年我国GDP年均增长约4.5%，高于世界平均增速，实现了疫情期间经济平稳复苏。

（二）有效实施减税降费政策，将宏观政策经济拉动效应与微观主体助企纾困紧密结合。2022年，我国继续实施一系列组合式税费支持政策，兼顾制度性减税与阶段性措施，“减、退、缓”多重措施并用，全年新增减税降费和退税缓税缓费规模达4.2万亿元，其中增值税留抵退税约2.4万亿元。既发挥了减税政策在宏观层面的拉动需求和稳定经济效应，又在微观上切实减轻了市场主体负担，尤其是强化了对中小微企业、个体工商户、制造业、受疫情影响严重行业等的支持力度, 推动实现“放水养鱼”“水多鱼多”良性循环。在减税降费政策背景下，近年来GDP增速持续高于财政收入增速，一般公共预算收入和税收收入占GDP的比重结束了自1994年分税制以来的上升态势，2022年两个比重分别为17%和14%，近五年分别累计下降4个和3个百分点。

（三）积极运用国债、地方政府债支持经济社会发展，助力全国投资企稳。2022年，政府债券共发行17.0万亿元，创历史新高，同比增长20%，其中国债发行9.6万亿元，同比增长44.3%；地方政府债券发行7.4万亿元，同比基本持平。政府债券余额60.1万亿元，净融资约7.1万亿元，占社会融资比重约22.3%，是中国债券市场第一大券种，成为财政政策与金融政策的重要结合部。作为财政政策的有力工具，政府债券为交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利、生态环保、能源、民生服务、保障性安居工程等领域提供重点支持，部分资金直达区县级项目，为补齐经济发展短板、增强地方经济发展后劲、惠及社会民生发挥了重要作用。特别是2022年下半年以来，专项债等财政政策发力明显，重大项目建设、设备更新改造等明显提速，下半年基建投资完成额增速高于上半年。全年来看，基础设施固定资产投资完成额同比增长11.5%，不含电力则为9.4%，二者均为三年以来最高增速。

（一）加大科技创新领域的财税支持力度，深化新旧动能转换。鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例。同时，科学技术、教育领域财政支出规模同比持续增长，支持力度稳步提升。当前，我国高端制造业保持良好发展势头，高质量发展基础得到进一步巩固。2022年高技术制造业投资同比增长22.2%，高于制造业投资整体增速；全年高技术产业工业增加值同比增长7.4%，逐步回归至疫情前同期增速水平，较工业增加值整体增速高3.8个百分点。2022年，我国全社会研究与试验发展（R&D）经费投入达30870亿元，首次突破3万亿元大关，比上年增长10.4%，高于“十四五”规划提出的7%以上目标，投入强度达2.55%，接近OECD国家平均水平（2.67%）。

（二）坚持绿水青山就是金山银山，促进经济社会发展绿色转型。完善绿色税制体系，发挥税收政策激励约束作用。逐步提高国家财政环境保护支出，安排中央财政专项资金用于大气污染、水污染和土壤污染防治，2012年以来累计安排中央预算内投资1000多亿元支持环境基础设施建设。建立健全生态保护补偿机制，“十三五”期间，中央层面年度安排生态保护补偿资金近2000亿元。在绿色项目领域，发挥政府资金的牵引作用，推动有为政府和有效市场更好结合，构建政府、企业、金融机构、科研院所等多元市场化投融资格局。绿色产业取得长足发展，如2022年我国新能源汽车产销量突破700万辆，在世界汽车产业格局中实现“弯道超车”，成为经济增长中的重要亮点。生态环境明显改善，全国地级及以上城市细颗粒物(PM2.5)年均浓度从2015年的46微克/立方米降到了2022年的29微克/立方米，全国已有468个国家生态文明建设示范区和187个“两山”基地。

（三）加大区域协调和民生保障，推进乡村振兴和共同富裕。着力缩小城乡发展差距、东中西部区域发展差距，持续加大对地方转移支付力度，兜牢基层“三保”底线，发挥财政资金直达机制作用，切实保障基层财政平稳运行，推进基本公共服务均等化和地区间财力均衡。2020年、2021年中央对地方转移支付和税收返还均保持在8万亿元以上。加大对教育、医疗卫生、社会保障与就业支出规模，适当提高相应财政支出比重，健全民生领域投入保障机制，2022年社会保障和就业支出、教育支出、卫生健康支出分别增长8.1%、5.5%和17.8%。按照只增不减的原则安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1650亿元，确保不发生规模性返贫，补齐农村基础设施短板，强化产业帮扶和就业稳岗，直达基层并细化到具体项目，推动资金落地见效。强化税收对收入的二次分配作用，优化税收征管体系建设，增量协同发展与存量分配优化相结合，扎实推动共同富裕。

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，对于实现第二个百年奋斗目标至关重要。中央经济工作会议指出，要“推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”，并强调“积极的财政政策要加力提效”。建议做好以下几个方面的工作。

（一）优化政策理念，统筹多重政策目标，适应新发展阶段的高质量发展要求。财政是国家治理的基础和重要支柱。财政政策不仅是宏观调控的政策工具，也要兼顾微观调整和结构调整机能，涉及改革发展、政治安全、社会稳定等多个领域。财政加力提效，不是单一对冲经济下行压力，而是强调稳增长与防风险并重，统筹逆周期和跨周期调节，确保国家各项战略部署落地实施，回应人民群众真实关切。在收入端，合理确定财政赤字水平，优化税制结构和财政收入结构，合理划分中央与地方事权财权。在支出端，聚焦关键节点“精打细算”，在重视总量的同时更加注重结构，切实做好助企纾困，激发经济活力，保持对地方教育转移支付规模，支持健全公共卫生体系和打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动经济发展模式变革和经济发展动能转换。

（二）加大政策力度，保持适当的财政支出强度，助力推动2023年经济平稳回升。当前，随着我国疫情防控进入新阶段，多项政策接连释放利好，我国经济回升预期强烈，长期向好态势明显。但要关注到，我国经济恢复基础仍不牢固，“三重压力”依旧存在，同时还面临国际政治经济形势复杂多变，世界经济可能出现滞胀，新旧动能转换尚未完成、房地产下行等多种困难。财政政策应保持战略定力。一是适当加大财政支出力度，加大财政“四本”预算统筹协调，综合运用国债、地方债、贴息等政策工具，保持合理财政赤字。二是更好发挥财政资金尤其是地方债资金的“四两拨千斤”牵引作用，撬动社会资本参与项目建设，完善多元投融资格局。三是完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税政策进行延续或优化，坚持阶段性措施与制度性安排相结合，增强税费政策与经济发展的适应性，提升税费政策的连续性、稳定性和可持续性。四是推动财力下沉，增强中央对地方转移支付力度，向低收入者和生活困难人群、困难地区和欠发达地区倾斜，发挥财政资金传导机制灵活、直达微观实体的优越性。

（三）提高政策效能，强调财政支出精准度，提升政策科学性。一是要加强对财政存量资金的统筹力度，避免财政资金“撒胡椒面”，严格落实“资金跟着项目走”，将资金更多投入到重点项目。二是要聚焦主要矛盾和关键环节，加大教育、医疗、环保等民生支出，对中小微企业纾困、科技创新、绿色发展和乡村振兴等予以重点支持，继续压减一般性支出，实施好财政资金直达机制，确保资金直达基层，真正把钱花在刀刃上。三是完善预算绩效管理，提高财政资金使用效率。做好事前、事中和事后评价，提升项目的可行性、合理性、经济性和合规性，借助预算绩效加强投入和产出的关系，做到“花钱必问效，无效必问责”。四是准确评估现有政策，该延续的延续，该优化的优化，并研究出台新政策，及时发现和调整政策执行偏差。五是要充分发挥大数据、云计算等新兴技术优势，助力财政政策的精细化实施。

（四）强化风险防控，加强政府债务管理，提升财政可持续水平。中央经济工作会议指出，要“更好统筹发展和安全”，明确强调财政政策要“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。财政可持续是政府系统高效运转和社会治理稳定有序的前提保障，是经济发展的重要公共防线。一方面，要重视房地产风险对财政的冲击。特别是，土地出让收入和房地产相关税收占地方综合财力的将近一半，土地出让收入下滑导致地方财政压力增大，部分依靠盘活土地创收的城投平台债务风险上升。要加强住建、财政、金融、土地等多个部门的协调配合，引导房地产业良性发展。强化中央对地方转移支付的风险化解功能，建立健全财政风险预警与防范机制，“以时间换空间”着力支持引导地方改变经济发展模式，壮大新经济与新产业，培育涵养新型税基，降低地方政府对土地相关收入的依赖程度。另一方面，要切实防范城投平台违规举债导致的隐性债务风险。加强与金融系统、地方政府的协同，分类分档规范城投平台融资管理，对城投平台加强行政监督管理，完善信息披露的市场约束作用，逐步推动城投平台向市场化转型，与地方政府信用脱钩。此外，要严防城投债务违约引致系统性风险，在严控城投债务增量的同时，重视金融市场波动监控，保持现有债务合理接续，逐步化解存量债务风险。